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　　農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)空殼化已成為當(dāng)前農(nóng)村一些地方的新常態(tài)，影響了農(nóng)村基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。為解決目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的空殼村問題，筆者深入到山西省太原農(nóng)村地區(qū)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了專題調(diào)研，旨在研究和探索如何發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，為政府解決集體經(jīng)濟(jì)空殼村提供決策依據(jù)。

　　一、形成空殼村的原因分析

　　形成空殼村的原因很多，情況也比較復(fù)雜，就太原市的情況來看，主要有以下幾方面：

　　(一)自然條件差。一是空殼村大多數(shù)地理位置偏僻、土地資源稟賦不足，村中耕地多為山梁地和坡地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，不能規(guī)模經(jīng)營，也不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化推進(jìn)。二是自然資源利用受限，靠山吃不上山，靠水吃不上水。如婁煩縣受水源地保護(hù)政策影響，農(nóng)業(yè)發(fā)展受限。三是生態(tài)環(huán)境惡劣。一些地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，使水體受到嚴(yán)重污染，耕地資源嚴(yán)重破壞。

　　(二)基礎(chǔ)設(shè)施差。“空殼村”普遍存在吃水困難、用電限制、交通不便、道路破爛、通信不暢和教育、醫(yī)療衛(wèi)生條件差、設(shè)施設(shè)備落后等問題，集體經(jīng)濟(jì)本就薄弱，無力承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。如古交市河口鎮(zhèn)溝底村，全村有4000多畝耕地，1000多畝荒山荒坡，全村去年農(nóng)民人均收入2000多元，村集體除每年幾萬元轉(zhuǎn)移支付外無其他收入，村干部空有想法無法實(shí)現(xiàn)。

　　(三)自身發(fā)展動(dòng)力不足。一是發(fā)展模式單一。一些村集體收入來源除了轉(zhuǎn)移支付僅剩下土地租賃和承包收入，這種現(xiàn)象在古交市比較明顯;一些農(nóng)村收入主要來源于耕地和務(wù)工，如陽曲縣的101個(gè)空殼村。二是人才過度流失。離鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、外出務(wù)工和異地陪讀等現(xiàn)象嚴(yán)重，加上退耕還林以及采煤沉陷等影響，農(nóng)村人口大量遷移向城鎮(zhèn)聚集，人口“空心”導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)“空殼”。

　　(四)債務(wù)不良積累。一是歷史不良債務(wù)積累。上世紀(jì)80年代初期，一些村盲目上馬企業(yè)，造成貸款難以償還，不良債務(wù)長期積累。二是新債激增。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2014年全市村級(jí)經(jīng)營性負(fù)債12583萬元，興辦公益事業(yè)負(fù)債64473萬元，其中，義務(wù)教育負(fù)債1851萬元，道路建設(shè)負(fù)債9447萬元，興修水利設(shè)施負(fù)債5183萬元，衛(wèi)生文化設(shè)施負(fù)債2436萬元，據(jù)“三資”專項(xiàng)整治自查報(bào)表反映，2012—2014年全市三年新增村級(jí)債務(wù)101463.6萬元。三是畸形政績導(dǎo)致集體舉債。有些村干部在新農(nóng)村建設(shè)和村級(jí)文化建設(shè)等公益事業(yè)方面，單純追求政績和取悅村民，有些村干部受周邊發(fā)達(dá)村影響，實(shí)行減免政策，將集體僅有的機(jī)動(dòng)地等資源發(fā)包收入、甚至高額舉債，減免應(yīng)收的水電費(fèi)、機(jī)耕費(fèi)等生產(chǎn)費(fèi)用，互相攀比，發(fā)放村民福利費(fèi)，致使集體經(jīng)濟(jì)入不敷出。有些村干部個(gè)人墊支搞建設(shè)，不考慮集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，造成了新的村級(jí)債務(wù)。比如東黃水村雖然近年有180萬元土地租賃收入，但去年建村文化大院花了200多萬元，新增了幾十萬的債務(wù)。

　　(五)基層基礎(chǔ)薄弱。一是基層黨組織普遍存在人員不足、機(jī)構(gòu)松散、功能不全等問題。部分村村“兩委”組織內(nèi)部管理松散、缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，在其位不謀其政，組織沒有承擔(dān)起應(yīng)盡的義務(wù)和職能。二是村“兩委”換屆頻繁，一任村主任一個(gè)主張，一任書記一個(gè)主意。三是村“兩委”主干整體素質(zhì)不太高，致富帶富能力不夠強(qiáng)，干部年齡老化，文化層次低，發(fā)展思路不清，缺乏經(jīng)營意識(shí)和創(chuàng)新能力。

　　二、 消除空殼村的意見建議

　　(一)開展全面清查。以行政村為單位，全面開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)清查行動(dòng)，對(duì)農(nóng)村集體“三資”進(jìn)行全面清理清查，登記造冊(cè)。要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)、紀(jì)檢部門和村“兩委”、村民代表為主要力量，成立清理清查小組，以會(huì)計(jì)賬目為依據(jù)，采取先賬內(nèi)、后賬外、逐項(xiàng)核實(shí)登記。要明確集體資產(chǎn)、資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范“三資”管理，解決賬目混亂、處置不當(dāng)?shù)葐栴}。要對(duì)集體資源，如機(jī)動(dòng)地、賬外地、閑置荒灘、荒坡、林地、草場(chǎng)等進(jìn)行全面清理，消除無主地。要對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行定期盤點(diǎn)，及時(shí)了解集體資產(chǎn)現(xiàn)狀及存量。要對(duì)長期無償占用、使用集體資產(chǎn)、資源的要堅(jiān)決予以清理。

　　(二)制定脫殼規(guī)劃。各縣(市、區(qū))黨委、政府要結(jié)合十八屆五中全會(huì)精神，把發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)擺上重要議事日程，把發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和“空殼村”、“脫殼”納入“十三五”規(guī)劃。各村要因地制宜、實(shí)事求是制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和具體計(jì)劃，倒排“脫殼”工期，以增強(qiáng)自我發(fā)展能力為目標(biāo)，理清發(fā)展思路，搭建發(fā)展平臺(tái)，拓展發(fā)展空間，落實(shí)發(fā)展舉措，逐步實(shí)現(xiàn)“脫殼”致富。

　　(三)夯實(shí)基層基礎(chǔ)。要切實(shí)加強(qiáng)以黨支部為核心的村組織建設(shè)，選優(yōu)配強(qiáng)“領(lǐng)頭雁”。注重從有責(zé)任心、文化程度高、創(chuàng)業(yè)帶富能力強(qiáng)的村民中培養(yǎng)選拔村干部，進(jìn)一步拓寬選人視野和用人渠道，從外出務(wù)工人員、復(fù)退軍人、致富能手、大學(xué)生村官、退休干部等中選賢任能，提高村級(jí)班子帶富能力。加強(qiáng)對(duì)村“兩委”班子的組織建設(shè)和制度建設(shè)，牢固樹立集體主義思想，增強(qiáng)團(tuán)結(jié)意識(shí)，提高立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政能力。建設(shè)一支懂經(jīng)營、善管理、信息靈、交際廣，對(duì)發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)有謀有招能力強(qiáng)的“兩委”班子，推動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”盡快走上快速發(fā)展的路子。

　　(四)推進(jìn)因地制宜發(fā)展。要加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的梳理和整合，捆綁使用各類專項(xiàng)支農(nóng)資金，加快推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、高產(chǎn)農(nóng)田創(chuàng)建、耕地復(fù)墾等，切實(shí)加快“空殼村”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐。支持村集體經(jīng)濟(jì)組織利用“四荒”地、水資源、林業(yè)資源等，以“一縣一業(yè)”、“一村一品”為抓手，結(jié)合太原市實(shí)際，大力發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、資源開發(fā)、服務(wù)創(chuàng)收、聯(lián)合發(fā)展等，不斷拓寬增收渠道。貫徹落實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各項(xiàng)政策和措施，通過縮減臨時(shí)人員、減少工資性支出、加大村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管等手段，降低村級(jí)非生產(chǎn)性開支，嚴(yán)格控制新增債務(wù)產(chǎn)生。加大對(duì)村干部違規(guī)舉債的查處力度，杜絕不良債務(wù)持續(xù)累積。

　　(五)加強(qiáng)農(nóng)村三資管理。要樹立管理出效益的理念，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金與村集體資金的關(guān)系，村級(jí)各項(xiàng)收支包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助收入，按職能由鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)部門扎口管理，防止侵占、挪用村級(jí)資金，糾正部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)村級(jí)資金管理混亂的局面。要遵循“量力而行、量入而出”的原則，堅(jiān)決遏制和防范村級(jí)新增債務(wù)的發(fā)生，通過落實(shí)“一事一議”、“四議兩公開”等，強(qiáng)化債務(wù)管理。要尊重農(nóng)民的意愿，不得向村級(jí)集體下達(dá)硬指標(biāo)，凡屬于經(jīng)營性、服務(wù)型延伸到村的項(xiàng)目，通過政府購買服務(wù)、企業(yè)購買服務(wù)的市場(chǎng)運(yùn)作方式，增加村集體服務(wù)性收入。要認(rèn)真完善財(cái)經(jīng)制度，建立財(cái)務(wù)收支預(yù)決算、合同管理和招投標(biāo)等制度，以制度管事管人，著力完善發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的保障機(jī)制。

　　(六)加大幫扶支持力度。各級(jí)政府要根據(jù)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際情況，加強(qiáng)在政策上的扶持，在原有扶持政策落到實(shí)處的基礎(chǔ)上，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金籌集、稅收減免等方面對(duì)集體經(jīng)濟(jì)空殼村要更加傾斜。市財(cái)政要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，市、縣兩級(jí)財(cái)政在省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上，按照市級(jí)配套2萬、縣級(jí)配套1萬的原則加以扶持，使每村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到10萬元以上。要將村級(jí)大型公益事業(yè)納入各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，市、縣兩級(jí)財(cái)政部門要抓緊研究出臺(tái)村級(jí)大型公益事業(yè)扶持政策和分擔(dān)比例，徹底解決村集體經(jīng)濟(jì)組織為公益設(shè)施維護(hù)維修而舉債度日的現(xiàn)狀。

　　(作者單位：山西省太原市農(nóng)委經(jīng)管站)

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