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　　近幾年，一些地方在推行鄉鎮會計委托代理服務的同時，積極探索監管村級財務更適合有效的管理模式，讓農民群眾投身參與村級民主議事決策，取得了明顯成效。江蘇省南京市高淳區以創建“全省農村改革試驗區”為契機，以村級為單位進行的集體財務管理改革、創新開展村級財務自主管理之舉便是鮮活例證。

　　透視掃描——村財管理現狀及短板

　　進入新世紀后，在省市統一部署下，高淳區與其他縣區一樣，自2002年起，管理村級集體財務也陸續開啟了鄉鎮會計委托代理的“村賬鎮代管”模式，即在鄉鎮與村簽訂代理協議前提下，實行鄉鎮統一建賬，村級財務委托鄉鎮統一代理，撤銷村會計，村設報賬員，建立備查簿，日常開支實行備用金制管理核算。這種管理模式，一定程度上對規范農村財務管理、促進村級財務公開、密切黨群干群關系起到了積極作用。但是任何制度舉措都不是一勞永逸的，規范農村財務管理始終是“進行時”，沒有“完成時”。隨著農村改革不斷深化和村級集體經濟快速增長，“村賬鎮代管”與農村經濟發展不同步不協調的現象愈加明顯，難以適應農村社會管理需要，農民群眾要求村財自主管理的呼聲亦日趨強烈。

　　一、經濟責任主體不明。在實行“村賬鎮代管”委托代理模式下，將原由村會計操持的記賬業務委托給所轄鎮農經辦人員承辦，各村資財劃歸鎮農經辦開設的銀行賬戶統一管理，鎮農經辦直接掌管所屬村經濟組織資金，而各村使用資金則需事先向鎮農經辦申報審核批準，費用支出憑發票報銷。而實際執行中，經常出現發票開具方與實際售賣方票據不一致、報銷審核把關不嚴等，造成村集體經濟責任主體不明確，出現村級集體與鎮集體經濟責任劃分不清等問題。這種體制下，村里辦事開支，干部經常得多次往返鎮上好臉討要，本來老百姓商量好的想要干的事務久拖難決，村級集體資金使用權、所有權受到鄉鎮部門人為限制。

　　二、代理記賬監督缺位。在實行“村賬鎮代管”委托代理模式下，鎮代理中心人均業務量最多要管十幾個村的賬務，況且他們往往對所代理村的實際情況并不熟悉，僅憑各村每月交來的票據編制憑證純粹記賬，代理人員平時多注重賬證相符而忽略賬實相符，只注重資金監管而忽略資產資源監管;此外鎮農經辦人員平時除負責代理各村記賬外，還承擔著審計監督各村集體經濟組織財務的職能，必然會出現鎮代理人員同時負責所管村的財務記賬和審計工作，難以對村級財務審計公允監管到位，與內部牽制制度要求相悖，給鎮農經辦工作帶來困擾，也給村級財務管理埋下隱患。

　　三、操作能力下降明顯。在實行“村賬鎮代管”委托代理模式下，鄉鎮農經隊伍老化、人員流失，農經系統素有的“財務輔導員”職能變為“村級代賬員”，應有的業務職能難以有效施展到位，指導作用很難發揮，導致有的村級賬務做不到日清月結，多數村采取一季度記一次賬，甚至個別村半年才記一次。由于村會計日常業務由鎮“包辦”，導致村會計操作能力普遍下降。不少村會計因長期不記賬，業務得不到鍛煉，逐步由“村財務主管”退化為“村雜務管家”，老會計業務日漸生疏，新任會計儼然成了報賬員、第二出納的角色，會計核算質量和財務管理水平難以有效提高。

　　四、銀行開戶不規范。在實行“村賬鎮代管”委托代理模式下，鄉鎮代理中心沒有按規定為村級組織分別開設銀行賬戶進行單獨核算，而是由鎮代理中心統一捆集在一個賬戶混群核算，雖說鎮代理中心內部分村明細核算，但在利息結算等業務上仍有說不清道不明的情形，況且一旦個別村出現違規違紀問題，執法部門凍結了鎮代理中心銀行賬戶，勢必影響到其他村級組織正常進行業務結算。

　　五、“四權”關系處理不當。在實行“村賬鎮代管”委托代理模式下，盡管委托代理協議中明確要求確保村集體經濟組織資產所有權、使用權、審批權和收益權“四權”不變，但在實際操作執行中卻往往走形變樣，鄉鎮領導亂批挪用村級組織資金的現象時有發生，甚至代理中心會計侵犯村集體權益的情況也屢見不鮮。

　　把脈問診——村財管理路在何處

　　夯實會計工作基礎，強化村級財務管理，對加強鄉村治理至關重要。南京市高淳區農經部門從村級事務管理需要出發，針對“村賬鎮代管”中出現的弱項短板，把脈問診，尋求良方，創新實踐。2012年，高淳區在村級財務實行“村賬鎮代管”10年之際，決定率先一步先行先試，探索農村財務工作全面回歸村級自主管理，即鎮農經辦不再代理村級會計記賬，各村財務崗位配置會計員和出納員，會計記賬工作回歸村會計負責，審計監督職能由鎮農經辦人員負責，會計與審計職能不再交叉，進一步提升村級財務管理水平。

　　一、改變“村賬鎮代管”模式，實行村級獨立建賬

　　2012年，高淳區農業、財政等相關部門聯合發文，要求全區134個行政村實行分村獨立建賬，每村配備專職會計和出納員各一名，做到會計、出納職責完全分開。通過配置電腦、打印機、掃描儀等設備，為網上做賬工作提供安全高效的辦公環境。2014年底全區如期完成由“村賬鎮代管”到“村賬自管”模式轉變，集體財務回歸村級自主管理后，鎮農經辦將精力由“代辦”轉到“督辦”上來，負責日常業務指導和監督;村會計作為村級核算主體責任人，履行會計人員應有的職責和權限，參與村級集體資產運營全過程，確保村級財務的合法性和獨立性，強化了村級集體資產管理效能，避免了現實工作中，鎮代理會計一邊要接受授權代理村記賬，一邊又要依法審計監督自己所代記賬務，集運動員與裁判員于一身、權責不分的現象，把老百姓始終不放心的村級財務切實管好理出頭緒，叫農民群眾真正當家做主。

　　二、規范村級資金賬戶設置，全面推行網上做賬

　　規范村級賬戶設置。按照農業部、財政部、民政部、審計署關于村級組織只可在銀行開設一個基本賬戶核算的要求，2014年，高淳區下發了《關于進一步加強和規范農村集體經濟組織銀行存款賬戶管理的通知》，把清理鎮設賬目混群核算、專戶統管村級資金的銀行賬戶作為整改重點，要求限期將“村賬鎮代管”時的“多村一賬戶”真正轉換為“一村一賬戶”，實行村級組織分別獨立建賬核算。如今全區134個村都各自在銀行獨立開戶核算，將之前由鎮專戶統管的資金分別下放至各村自管賬戶，確保各村真正享有資金所有權和使用權。據統計，全區在進行賬戶清理中，共歸還村級往年被鎮級平調的資金高達1.13億元，村均85萬元，這些款項已于2015年底分別劃歸所有村級組織賬戶上。

　　全面推行網上做賬。強化村財自主管理，首先須夯實會計記賬基礎。在全面清理賬戶的前提下，高淳區及時制定出臺了關于做好“一村一賬戶”管理和“網上做賬”工作的具體意見，并在古柏鎮試點成功的基礎上，及時召開現場推進會全面啟動這項工作，全區于2015年完成在南京全市率先推行各行政村獨立建賬、網上做賬。在區委農工委的協調下，各村財務通過配置電腦等辦公設備以及高速網絡等硬件，使用“新中大”農村財務管理軟件，為村會計網上做賬提供高效運轉環境，實現了村會計人員網上做賬，鎮農經辦人員網上審核，并在“陽光村居”網站及時公開財務信息，接受群眾廣泛監督，真正實現財務信息公開透明化，村級財務管理公信力、執行力和影響力得到明顯提升。

　　三、把握村賬村管關鍵環節，確保集體資金安全

　　(一)把好資金使用審批關。資金進出必須通過銀行基本賬戶，建立健全資金收付控制預警機制，實行村、鎮“雙印鑒”制度，依據金融機構每月對賬單據，對資金收支情況實時監控。嚴格執行資金使用報賬審批程序，使用資金由村集體提出申請，填寫資金使用計劃審批表，原則上1萬元以下由村支部書記審批，1萬-5萬元由鎮分管領導審批，5萬元以上由鎮主要領導審批，票據審批后加蓋鎮集體資金監控章后方可支取，農商行短信告知相關人員。

　　(二)把好財務開支審批關。村級日常開支要按規定程序審批，重大事項開支應當履行民主程序。財務開支事項發生時，經手人必須取得合法的原始憑證，注明用途并簽字(蓋章)，證明人簽字(蓋章)，再交民主理財小組集體審核;審核同意后，由民主理財小組組長簽字(蓋章)，村主任審批同意并簽字(蓋章)，報請村支書監督簽字(蓋章)，由會計人員審核記賬。財務流程依規完成后，要按照財務公開程序進行公開，接受全體成員監督。

　　(三)把好財務審計監督關。按照規范管理要求，各鎮要對村級集體經濟組織的財務情況進行定期審計，對農民群眾反映強烈的集體資金、資產、資源問題進行重點審計，對集體資產和資源的運營情況進行專項審計。要建立責任追究制度，對審計查出侵占集體資金和資產問題輕微的，責成責任人如數退還村集體;構成違規違紀的，移交紀檢監察部門處理;情節特別嚴重的，交由司法部門依法處置。

　　筆者在高淳區古柏鎮和陽江鎮農村調研中，所到之處都欣喜地看到，村部專門辟有會計室，配備專用電腦記賬，會計人員持證上崗，會計憑證分類裝訂，票據資料完整入柜，財務檔案保存完好。村干部反映，實行村賬自管后，現在村里辦事方便多了，平時使用資金按年初預算執行，民主理財小組跟進監督，村會計處理日常賬務質量不比原來鎮上代管時差，現在村會計也能及時接受區鎮主管部門的業務指導，大家的工作熱情和積極性都很高漲。

　　展望明天——村財管理任重道遠

　　世間萬物都有其兩重性。管理村級財務，不論采取哪種模式，都可能是把“雙刃劍”，要在日常實踐中，權衡利弊進行取舍，把選擇權真正交給農民，而不該由政府替農民作選擇。

　　農村集體財務回歸村級自主管理后，面臨的任務仍然十分艱巨，后續工作亟待進一步加強完善。為把村級財務管理工作做好做扎實，高淳區緊密結合本地實際，起草制定擬出臺《關于進一步加強村級財務管理的若干意見》，提出以推進村級資金監管為重點，嚴格規范村級集體經濟組織各類支出行為的具體要求，著重圍繞村級集體資金鎮(街)統一監管、規范村級財務票據管理、提高村級會計核算水平、嚴格村級債務管理、強化村級工程項目管理、加強農村黨風廉政建設和促進農村財會隊伍建設等方面抓好落實，促使村級財務管理再上一個新臺階。

　　(作者單位：農業部經管總站)