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　　2007年4月，江蘇省射陽縣在鹽城市擴大農民資金互助試點文件指引下，嘗試開展農民資金互助合作組織審批登記工作。截至目前，全縣共批準設立農民資金互助合作社29家。

　　一、運行現狀

　　射陽縣農民資金互助合作社經過多年的探索，為地方經濟發展和農民增收所發揮的作用是肯定的。射陽縣現有的29家合作社中，其中18家合作社管理人員素質高，運行相對較好。另外11家農民資金互助合作社基本都存在以下突出問題：

　　一是重要票據憑證使用管理不到位，無法對有無賬外吸納資金做出可靠評價。強化票據憑證管理是從源頭上遏制賬外賬的重要措施，射陽縣雖然已經開始統一印制互助金存單等重要憑證，但是通過檢查發現，長蕩鎮勝利橋互助合作社仍在繼續使用自制的憑證，已經使用統一印制憑證的，也沒有對過去的舊票據憑證進行認真清點、登記造冊、監督銷毀。

　　二是貨幣資金管理混亂，風險隱患較大。鹽城市有關文件對農民資金互助合作社貨幣資金管理有明確規定，要求開設基本賬戶，嚴禁以任何名目將合作社資金存入個人存款賬戶、存折或銀行卡，對備付金實行“雙印鑒”管理。但在檢查中，筆者發現多數社仍以種種借口，將互助資金存入個人名義的存單、存折、銀行卡。臨海恒豐互助社將本社現金存入個人銀行卡內，黃沙港互助社在存折上存款余額短缺70萬元。部分社現金、存款沒有嚴格分開核算，將存折、存單放在“現金”賬戶核算，導致現金庫存余額較大。海河鎮互助社將120萬元借條和45萬元銀行承兌匯票抵作現金庫存，將資金無償借用出去。黃沙港、海河、長蕩等互助社存在銀行利息收入偏少現象。

　　三是部分社違規投放資金，回收難度較大。市有關文件要求，堅持小額、短期、就地投放資金，開展互助服務，這既是踐行為農服務宗旨、惠及更多農戶的現實要求，也是嚴格控制風險的重要措施。但是筆者檢查發現，有些互助社大額投放、逾期投放明顯過多。黃沙港、海河、陳洋、合德、洋馬等社大額投放都占投放總額的70%以上，其中陳洋、洋馬、黃沙港等屬于大額投放;合德鎮社大額投放占96.3%，戴云1人借款65萬元，負責人王蘇成借款計76萬元，都是無合同、無擔保、無會辦、無審批。陳洋、洋馬兩社投放資金逾期率100%，海河、合德兩社逾期率都超過28%。

　　四是縣鎮級真正負責監管的業務人員嚴重不足，缺乏常態化審計監督和業務培訓。由于各鎮真正負責監管的業務人員人手太少，沒有也無法開展定期、常態化、專業性的系統審計，互助社存在的問題不能夠及時發現、及時糾正。黃沙港、海河、洋馬等社對上次審計所指出的問題基本沒有整改或整改不到位，其他4個社仍有部分問題沒有整改到位。由于缺乏具體的業務指導，所以互助社財務管理和會計核算亟待規范。

　　五是有4家社未經登記而在違規運營，有1家社未運營，但未做好后續清理撤銷工作。特庸鎮同勝互助社、洋馬鎮慶豐互助社、長蕩鎮勝利橋互助社、千秋鎮鮑墩互助社等4家互助社，縣政府已經決定暫不登記，目前卻一直在掛牌違規非法運營。還有1家射陽港臨港工業區富民互助社經縣委農工辦批準、未登記，也未運營，但至今仍未行文取消其資格，存有很大隱患。

　　六是備付金管理不規范、透明度不夠，未按規定實行“雙印鑒”管理。互助社上交的備付金，全部由縣聯合會存在銀行賬戶內，沒有實行“雙印鑒”管理，而且也只支付給互助社銀行活期利息，不符合市有關規定，也減少了互助社的效益。

　　七是社員制執行非常不嚴格，違規運營較多。社員制執行與否直接關系到是“社員內部互助合作”還是“非法融資”。但經抽審，海通、黃沙港、海河、洋馬等互助社都存在問題，有的社向非法社員吸納和投放互助金;有的社社員入社手續不全，缺少社員登記簿，入社申請表不全，申請表項目填寫不完整，身份證粘貼率較低。

　　八是“三會”活動不正常，民主管理、內部控制不到位。大部分社沒有正常開展“三會”活動，監事會活動更少，基本沒有開展內部稽核。

　　另外據調查，部分社發起人申請調整，但未制定發起人調整的管理辦法和程序，還有部分社年檢不正常。

　　二、遇到問題

　　通過調研、審計、座談、走訪，發現農民資金互助合作社存在以下幾種普遍性問題：

　　一是為農服務意識不強。農民資金互助合作社本是以屬地社員參與，屬地社員受益，堅持“合作性”、“互助性”、“區域性”的農民互助合作組織，服務宗旨“為農性”，是“社員制”，類似于金融的“準銀行”。然而通過調研發現，在經濟利益的驅動下，部分資金互助合作社在資金投放對象、投放額度，組織架構、人員合理配置，人員參與區域、股金比例均超出了為農服務的初衷。

　　二是規章制度落實不嚴。全縣14個鎮區29家農民資金互助合作社，違背了每鎮一社的原則(合并鎮(區)除外)。部分農民互助合作社從試點辦社開始，就存在先天性不足，業務審批領導介入，發起人人員資質、資歷把關，試運行狀況混亂，有審批無登記正常運行。

　　三是風險防范、規范運行措施不力。內部監督管理上，農民資金互助合作組織有自己一套規范的章程，但在實際運行中形同虛設。就“三會”制度看，僅僅停留紙上，實際落實處于空白，月報、季審蛻變為季報、年審，部分互助合作社對配合監管態度消極。

　　四是協同監管缺失。2011年7月，縣政府根據運行狀況，經過會辦，對要求登記的農民資金互助合作社進行暫緩登記，當時主管單位已經審批結束，相關農民資金互助合作社已經開始試運行，5家只有業務主管單位批復文件，無民政部門按規定進行登記手續的農民資金互助合作社直至今天。

　　五是受民間融資影響較大。非金融組織人為抬高利息反過來沖擊農民資金互助合作組織影響比較大，使得互助社在實際運行中相應抬高運行成本，從而增大風險隱患。

　　三、發展思考

　　(一)強化業務學習和創新管理。一是廣學。通過走出去、請進來方式，加強與周邊市縣市域范圍內，建設和管控走在前列的鹽都、東臺、大豐、響水等地進行業務交流;二是深交。通過與民政、金融、公安、工商等相關工作部門溝通、聯系、咨詢、協調、交流進一步了解掌控做好對互助社管控的最佳切入點;三是深研。對省、市、縣出臺的相關文件，特別是市委市政府、市委農辦針對性指導性極強的文件精神，深入領會，不斷加強研究，及時在政策法規指導開展中積極落實。

　　(二)完善機制建設，分類實施日常監管。一是以屬地管理為原則，加快頂層設計，強化一線有效及時監管，充分發揮鎮(區)為責任主體優勢，起草縣域鎮(區)《規范建設和監督管理實施意見》，進一步明確責任，細化管理，切實落實屬地監管;二是聯合金融、民政、工商、公安等相關部門利用抽查、抽審進一步掌握摸實摸清各區域內互助社動態中的實際情況，依據掌握實際狀況提出淘汰、整改或進入萎縮注(撤)銷工作程序，特別是“僵尸社”，在處理工作過程中要做好社會的安全穩定和群眾利益的最大化;三是建立完善遠程監控平臺，把監控管理納入常態化、科學化和現代化。四是嚴格落實月報、季審、年報、風險排查機制，積極做好巡查、巡視，抽查抽審工作，對發現違規風險隱患逐步實行“零”容忍率。

　　(三)全力做好指導、扶持、服務工作。一是對正常運營的互助社及時做好政策法規的進一步宣傳，加強行業自律;二是對相關業務或管理人員利用會議、座談、集中輔導等多種方式搞好培訓，不斷提高運營管理人員職業道德素養和業務素質(從實際調研情況看：文化素質高—道德素養好—資金籌措潛力大—抗風險能力強是成正比的);三是對業務開展中如年檢、變更等涉及的部門和工作做好協調服務;四是對農民資金互助合作社運行或萎縮過程中可能出現的信訪問題，做好解釋安撫工作，維護安全穩定。

　　(作者單位：江蘇省射陽縣委農工辦)