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　　為進一步理順農村集體產權關系，創新村級社會治理體系，根據《關于本市開展村民委員會與村級集體經濟組織分賬管理工作的指導意見》(滬農委〔2015〕357號)文件精神和金山區農委的工作要求，上海市金山區金山衛鎮14個村積極推進村民委員會與村級經濟合作社分賬管理。2016年至今已有3年，通過分賬管理，是否完善了村級治理體系，促進了村級經濟可持續發展。為此，筆者就“村、經”分賬管理實施情況進行簡要梳理和分析，并研究提出有關建議。

　　一、基本概況

　　金山區金山衛鎮所轄14個村級農村集體經濟組織，于2015年9月全面完成集體產權制度改革，成立了14個村經濟合作社，并領取了有統一信用代碼證的農村集體經濟組織登記證。改革時14個村經濟合作社總資產5.83億元，凈資產1.93億元，入社社員1.52萬戶、7.93萬人，農齡份額157.77萬年，占入社總份額的80%，集體份額39.44萬年，占入社總份額的20%。為了明晰產權，理順產權關系，進一步加強村級集體“三資”監督管理，確保農村集體資產安全完整和保值增值，增加農民財產性收入。按照“政社分設、政資分離”的總體要求，金山衛鎮從2016年1月1日起，全鎮14個村民委員會與村經濟合作社全面實施“村、經”分賬管理。

　　二、主要措施

　　為保障村民委員會正常運轉，規范村經濟合作社獨立運行，加快發展壯大村級集體經濟，確保村民委員會賬簿和村經濟合作社賬簿“二本賬”財務收支界限清晰、會計核算準確。按照市、區相關規定和工作要求，村民委員會與村經濟合作社必須各自設置賬套，進行獨立核算，明確各自經濟業務范圍和財務收支界限，切實保證農村集體經濟組織全體成員合法權益，其分賬管理的主要措施是：

　　(一)明確分賬管理的規則

　　村民委員會與村經濟合作社分賬管理，必須明確分賬規則和分賬目標，分賬時要密切注意“一個原則、二個凡是、三個環節、四個重點”。“一個原則”即“宜粗不宜細”的原則。由于目前村“兩委”班子和村經濟合作社理事會(三套)班子成員存在相互交叉任職、合署辦公等狀況，對辦公經費、工資報酬、津貼等難以完全區分，各村在分賬核算時應結合實際因地制宜地區分村民委員會與村經濟合作社相關費用項目。“二個凡是”即分賬核算時要嚴格把握二個凡是。凡是與村區域內行政管理、公共服務和公益事業有關的收支業務應列入“村民委員會”;凡是與農村集體生產經營管理活動有關的收支業務應列入“村經濟合作社”。“三個環節”即按照《金山區村級組織財務預算管理辦法》(金農委字〔2014〕196號)和《金山區村經濟合作社規范運行的指導意見》(金委農辦〔2014〕4號)文件精神，分賬時應把控好村民委員會賬戶處理環節、村經濟合作社賬戶處理環節和財務收支項目環節，準確分析和判斷各項財務收支業務界限。“四個重點”即一是招商引資的獎勵收入與招商費用的處理要匹配;二是公共管理和公益福利項目要區分;三是對新農村建設與農業基礎設施建設要明晰;四是工程項目(固定資產)的購置處置要規范。

　　(二)明確原科目余額處置

　　在農村集體經濟組織產權制度改革之前，村民委員會長期代行農村集體經濟組織監督管理職能，其會計核算長期在一本賬上，沿用村集體經濟組織會計制度進行核算和管理。改革后，各村集體經濟組織相繼成立了村經濟合作社，村民委員會與村經濟合作社職責職能相互分離，會計核算也應根據各自的經濟業務性質和財務收支項目范圍實行分設。按照分賬管理的相關規定和要求，村民委員會是村民自治組織的一級管理和公益事業服務單位，屬于自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織，其經費主要依靠財政轉移支付。所以，在分賬時其原賬面上的資產、負債和所有者權益，應全部歸納到村經濟合作社所有，應將原科目期末余額全部轉入村經濟合作社賬戶上，作為村經濟合作社期初數;村民委員會則建立新賬套，從零開始進行核算。對特殊經濟業務作為與村經濟合作社業務往來處理，進一步明確了原賬面上科目余額的處置。

　　(三)明確新賬套科目設置

　　為有效管理好村經濟合作社集體“三資”，保障村民委員會經費來源，規范“二本賬”財務收支核算，保護村集體經濟組織全體成員的合法權益，在分賬時，必須明確“二本賬”科目設置。村民委員會應根據管理和服務職能設置收支科目，其收入主要包括財政轉移支付、上級補助捐贈以及從村經濟合作社年終收益分配取得的集體股和提取的公益金等收入;其支出主要包括日常運行的管理費用、村容村貌支出、公共福利公益性服務支出以及其他支出。村經濟合作社要按照各自的生產經營管理活動內容和范圍，設置資產、資源租賃等經營收入，發包集體耕地、魚塘等發包收入，對外投資取得的股利和利息等投資收益以及其他收入;其支出主要包括資產資源租賃等發生的生產經營成本費用、各項管理活動中的費用、農業基礎設施維修維護費用和集體成員的福利費用以及其他費用等。

　　三、取得成效

　　通過“村、經”分賬管理，進一步明晰了農村集體“三資”的歸屬，從源頭上保護集體經濟組織成員的合法權益，有利于村級農村集體經濟健康有序發展，其成效主要體現在：

　　(一)明確“三資”歸屬。通過分賬核算，進一步厘清了村經濟合作社內的“三資”歸屬，掌握了村經濟合作社“三資”的現狀、結構、分布及使用管理情況，明晰了村經濟合作社財務收支的項目、內容和范圍，確保村經濟合作社“三資”的安全完整和保值增值，切實保障村經濟合作社獨立規范運行。

　　(二)規范工作流程。為確保村民委員會與村經濟合作社各司其職，分工明確，收支界限清晰，村民委員會與村經濟合作社根據各自工作職責和職能、管理內容和范圍，以及收支的具體項目，進一步規范工作流程。村經濟合作社對一般事項、特殊事項和重大經濟事項，將按照《章程》規定，通過召開社員代表大會，履行民主程序后實施。村委會根據財政轉移支付資金保正常運轉，避免了分賬前的資金混用、村干部“口袋經濟”以及一人說了算的不正常現象，從源頭上遏制違紀違規行為。

　　(三)促進經濟發展。分賬后，明確了村經濟合作社獨立自主經營權，加強村經濟合作社生產經營管理職能，村經濟合作社可靈活拓展生產經營管理模式，采取多種形式和各種渠道進行生產經營活動，進一步提高村經濟合作社的經濟效益，加快促進村級經濟快速發展。據2016-2018年統計數據顯示，金山衛鎮村級農村集體資產總額和凈收益呈平穩增長態勢，資產總額分別為8.23億元、9.2億元、9.54億元，其凈收益分別為2.59億元、2.62億元、3.25億元。

　　(四)初享改革紅利。由于村經濟合作社的增效，從而實現了農民增收的目標。2018年，通過對金山衛鎮村經濟合作社2016-2017年度的收益情況分析測算，每個村經濟合作社均達到了可分配收益的目標。各村按照鎮經濟管理事務中心的統一步驟，及時制定收益分配方案，通過社員代表大會討論表決后，各村順利實現分紅。全鎮共發放分配紅利488萬元，最多的一個村分紅達到81萬元，真正推動了“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的改革成果，集體成員從按紅手印“分田”到領現金“分紅”的強村富民之策。

　　四、面臨問題

　　村級財務分賬管理政策性強，涉及面廣，是一項系統工程，必須系統、完整地全面推進。在實際工作中發現，“村、經”實行分賬管理三年多來，雖然取得一定成效，但也面臨以下幾方面的問題：

　　(一)部分領導改革意識不強烈。從客觀上說，這次改革是自上而下的，鎮、村領導是被動應對，況且改革工作業務量面廣量大，為此，部分領導有畏難情緒，怕因改革出現不穩定因素、有矛盾。再則，村級財務分賬管理大大削弱了村干部原先“一把手”掌控的經濟實權，個別領導患得患失，從而對分賬管理工作不重視，甚至有消極怠工現象。

　　(二)財會人員隊伍不穩定。村級經濟合作社是本次集體產權制度改革后新的集體經濟組織，無現成的穩定的財會人員，實行“村、經”分賬管理，財會隊伍相當缺乏。目前，經濟合作社會計大多數由村“兩委”班子人員兼職，因忙于應付村委會事務，從事會計工作時間無法保障，會計核算不規范現象時有發生;其次，村經濟合作社財會人員受制于村委會人員職數，待遇偏低，主動請辭的情況時有發生，財會人員隊伍不穩定，勢必影響村級財務管理和財務收支核算。

　　(三)有效民主監督不到位。自2013年起，作為村級組織、村級事務全方位民主監督機構，村務監督委員會在全鎮各村全部成立，但自機構成立以來，各村的村務監督委員會大多由一些退休的老同志擔任，同時又兼任了村經濟合作社監事會成員，他們中絕大部分不熟悉財務，待遇又較低，使得他們在“村、經”事務監督過程中抱著應付工作的心態，缺乏主動的、強烈的參與監督管理的態度，且普遍停留在原來的民主理財活動職責范圍內，沒有全面深入到“村、經”事務各個領域，對村經濟合作社監事會工作不到位，從而未能形成有效的民主監督機制。

　　五、對策建議

　　針對上述“村、經”分賬管理中出現的問題，為進一步鞏固提升“村、經”分賬管理成果，推進村經濟合作社獨立自主經營，提高村經濟合作社收益，全面實現村經濟合作社收益分配，下階段應緊抓以下幾項工作。

　　(一)提高分賬管理認識。“村、經”財務分賬管理工作看起來是業務工作，實質上是全面實現小康社會的一項政治任務，是鞏固改革成果的一項重要舉措。各級領導要把“村、經”財務分賬管理工作，作為支持村級經濟發展、促進農村社會和諧穩定的重要工作來抓。要進一步統一思想、提高認識，從各層次、各環節上全面推進分賬管理，切不可敷衍了事。

　　(二)強化業務部門指導。各級業務主管部門要主動加強業務指導，鎮經濟管理事務中心要建立分賬管理業務檢查例會制度，召集所轄村經濟合作社財會人員進行月度檢查審核把關，發現的問題序時列出問題清單，督促其整改并將整改情況予以反饋。通過業務指導和檢查例會，為財會人員提供學習和交流的平臺，提高財會人員的業務操作能力和專業知識水平。

　　(三)穩定財會人員隊伍。培養一支高素質的農經財會人員隊伍，是搞好村經濟合作社財務管理和會計核算、財務公開和民主監督的關鍵，也是做好村經濟合作社“三資”監管的一項基礎性工作。而要建設一支高素質的財會人員隊伍，除加強理論知識培訓外，要在實踐中不斷磨煉和提高地位、薪酬待遇等方式才能得以保障。為保持財會人員隊伍的穩定性和財會工作的連續性，確保財務賬目的連貫性和資料的完整性，穩定財會人員隊伍顯得尤為重要。

　　(四)加強有效民主監督。為有效地加強民主監督，保證監督到位，對村監會(監事會)成員，首先強化業務培訓指導，不斷提升他們的業務水平，穩步推進村監會(監事會)成員薪酬待遇，激發他們的工作熱情與積極性，強化民主管理和村務監督意識，切實發揮村監會的監督作用。其次要健全監督考核評議制度，由村民代表會議或成員代表會議對其工作情況進行民主測評，結果應向全體村民(成員)公布，督促他們盡心盡職地完成工作。最后，根據村經濟合作社《章程》，監事會作為村經濟合作社的內設監督機構，應正確行使自身職權，履行相關業務，監管實行會議記錄制度，切實做好農村集體“三資”使用情況的監督檢查，保障集體經濟組織成員的合法權益。

　　總而言之，只有嚴格按照規定要求，履行民主程序，才能將農村集體經濟組織產權制度改革落到實處，全面實施“村、經”分賬管理，讓集體經濟組織全體成員真正享受到村級經濟發展的成果，促進農村社會和諧穩定發展。

　　(作者單位：上海市金山區金山衛鎮經濟管理事務中心)

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