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　　編者按：針對村級組織功能弱化、農村集體經濟薄弱、公共設施無人管等癥結性問題，留壩縣結合實際、大膽探索，從夯實鄉村治理基礎出發，充分發揮村級扶貧互助合作社這一新型集體經濟發展平臺的作用，高質量完成了脫貧攻堅任務，促進了集體經濟發展，有效提升了鄉村治理能力。

　　陜西省留壩縣地處秦嶺南麓腹地，總面積1970平方公里，轄7個鎮、1個街道、75個行政村、1個社區，總人口4.7萬人。近年來，留壩縣堅持把發展壯大集體經濟作為提升鄉村治理能力的有效手段來抓，不斷創新思路，強化工作舉措，探索建立了“村級扶貧互助合作社”(以下簡稱“扶貧社”)，快速發展集體經濟，強化治理主體，夯實治理基礎，提升治理能力，走出了一條獨具特色的鄉村善治之路。

　　一、強化村級黨組織的領導作用，科學設置運行機制

　　留壩縣創新依托村黨支部成立扶貧社，內設村股份經濟合作社、公益性服務隊、互助資金協會。這個構架賦予了村黨支部統籌管理農村生產、治理、服務、公益職能。

　　(一)扶貧理事會負責牽頭抓總。理事會不直接從事具體的生產經營服務活動，主要負責扶貧社內部的組織協調、土地山林等資源整合、組織管理發動群眾。村黨支部書記通過法定程序擔任扶貧社理事長，同時兼任股份經濟合作社理事長，第一書記(駐村干部)擔任監事長(第三方)。

　　(二)村股份經濟合作社承接生產經營。村股份經濟合作社承擔扶貧社的經濟職能，股東主要是政府、村集體和村民。通過分屬若干個專業生產隊，具體承接上級各類建設項目和生產項目，組織帶領村民(以貧困戶為主)發展生產、實現增收。生產經營類專業隊向村集體上繳管理費，實現村集體積累增收目標。

　　(三)公益性服務隊做好公益服務。各村根據需求建立不同的公益服務隊，比如為有效管護自來水，成立自來水管護隊;為解決農產品銷售問題，成立電商服務隊;為豐富群眾文化生活，成立文藝宣傳服務隊。公益服務隊負責開展文化活動、公益事業、公共服務、鄉風建設等工作，所需費用通過縣財政公益事業撥款、向村民收取相應服務費用、從村集體積累中獲得補助解決。

　　(四)互助資金協會解決資金短缺難題。互助資金協會解決群眾發展產業資金短缺問題，向群眾發放低于銀行利率的互助資金，貧困戶申請互助資金，由縣財政全額貼息。

　　二、加強政策支持，增強扶貧社經濟實力

　　(一)解決原始資本金。留壩縣向每個扶貧社提供30萬元原始資本金，成立村“扶貧互助資金協會”，作為村扶貧社的集體會員。另外向各扶貧社提供30萬元貸款額度(給予5%貼息)，專門為扶貧社設置補助預借工程款，作為扶貧社經濟活動流動資金。

　　(二)推行項目代建制度。30萬元以下、工程技術簡單的建設、生產類項目，以委托代建的方式交由扶貧社實施，增加村集體和貧困戶收入。各村探索社員推選工程隊隊長直接實施工程、整體外包工程等多種形式，擴展代建方式。截至2020年，全縣75個扶貧社代建項目605個，獲得了近1300萬元的集體經濟積累。

　　(三)支持扶貧社提高經濟實力。縣行業主管部門為扶貧社培訓、培養各種專業技術員和財會人員，支持扶貧社拓寬經營范圍，從農業產業、建筑工程、環境整治到資源開發管理，扶貧社都可以組織群眾參與。近五年來，政府通過產業項目扶持全縣75個扶貧社建設“四養一林一旅游”產業基地226個，基地設施設備確權為扶貧社的集體資產。貧困戶產業獎補資金折算成虛擬股份，直接投入扶貧社產業，貧困戶憑股權證長久享受分紅。

　　(四)明晰產權分配。政府投入占村股份經濟合作社15%的股份，村委會占股15%，村民占股70%，收益按政府、集體、個人股份分配。脫貧攻堅期間，政府不參與分紅。留壩縣支持扶貧社產業基地自主經營、招商引資、承包租賃，最大限度地發揮集體資產的效益。這種扶貧資產“社管、社用、群眾受益”的制度，既保證了扶貧投入的保值增值，又確保了扶貧投入的益貧性，做到了讓群眾長期受益。截至2020年年底，全縣村級集體積累達9293萬元，累計形成經營性資產2.1億元。

　　三、發展產業，壯大集體經濟

　　(一)科學確定主導產業。結合縣域實際，確立了“四養一林一旅游”，發展以土雞、土豬、中蜂、代料食用菌為主的“四養”短線產業，培育以板栗、中藥材種植等林下產業為主的“一林”中線產業和全域旅游長線產業，構建“長中短”結合的主導產業體系，為產業發展指明了方向。

　　(二)推行訂單農業。推行“政府+龍頭企業+扶貧社+農戶”的訂單農業模式。政府確定產業發展方向、做特色品牌、扶持龍頭企業;龍頭企業跑市場、拿訂單，與村級扶貧社簽訂單、銷售產品;村扶貧社承上啟下，一方面與龍頭企業談判農產品收購價、承接生產訂單，另一方面執行農產品生產標準、分解訂單、組織農民生產，并將龍頭企業支付的管理費作為集體積累;農民只需按照訂單完成生產任務，就可獲得收入。

　　(三)實現小農戶對接大市場。扶貧社通過大戶引領、基地示范、扶貧社托管等形式，把全縣82.6%的農戶和100%的貧困戶全部鑲嵌在產業鏈上，徹底改變了過去單個農戶單打獨斗、“提籃小賣”的生產方式，解決了小農戶對接大市場的問題。2020年，全縣75個扶貧社與龍頭企業簽訂銷售訂單252筆，線上線下共銷售農產品1.6億元，帶動參與農戶人均增收4700余元，帶動參與貧困群眾人均增收5300余元。

　　四、規范扶貧社管理，健全監督機制

　　(一)嚴格執行“社財鎮管”。建立鎮(街道)日常監管、行業單位經常檢查、紀檢審計及時跟蹤3道資金安全監管網，確保扶貧社資金安全。

　　(二)嚴格村干部行為規范。明確規定村“兩委”、村務監督委員會成員不得領辦經營性專業生產隊。扶貧社實施的政府投資類項目必須通過公平競爭獲得，以項目外包的形式交給專業服務隊組織實施。

　　(三)規范收益分配和民主議事制度。制訂扶貧社收益分配辦法，按政府、村集體、村民的股份進行分配，在提取公益金、公積金后，經全體成員同意，分配給村民。提取比例、分配多少、分配形式由扶貧社社員大會商議決定。

　　(四)派駐監事。扶貧社監事長由第一書記(包村干部)擔任，縣紀委將駐村第一書記任命為村廉政特派員，對扶貧社運營情況進行有效監管。

　　五、依托扶貧社，提升鄉村治理能力

　　村黨支部依托扶貧社下設的“三隊兩會一屋一規”，承擔村級事務管理和公益服務職能，有效促進了鄉村善治。

　　(一)“三隊”實現長效管護。“三隊”就是各村依托扶貧社建立的衛生保潔隊、自來水管護隊、道路管護隊，負責基礎設施和村容村貌的日常維護，所需經費通過“縣上給一點、群眾繳一點、集體積累補一點”解決，群眾繳費標準由各村群眾自己議定。全縣建立以“三隊”為主的公益性服務隊343個，其中242個公益崗由貧困戶擔任。

　　(二)“兩會”評議美丑。“道德評議委員會”是由黨員、新鄉賢組成的自治組織，對村民日常表現進行民主評議評價;“院壩說事會”是全體村民商議重大事項的議事制度。道德評議委員會每季度召開一次院壩說事會，對村民日常表現進行民主評議賦分，好人好事積正分上“紅榜”，不良表現積負分上“黑榜”。

　　(三)“一屋”獎罰分明。“一屋”就是“德美屋”，由政府獎勵和扶貧社公益金提供經濟保障。各村將所有村民納入“德美屋”道德積分管理系統，獲得的積分可到“德美屋”兌換生活用品。

　　(四)“一規”約定新風。“一規”就是村規民約。各村通過院壩說事會，組織村民討論制定簡單易懂、便于操作、有約束力的村規民約。村規民約的具體執行與“德美屋”“紅黑榜”和扶貧社分紅相掛鉤，使村規民約的“軟內容”有了“硬約束”。

　　(本文系第三批全國鄉村治理典型案例)