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　　一、案例背景

　　某市審計局對H村的一土地增減掛鉤項目進行了審計，該項目主要包括土地平整工程(建筑垃圾清除、土方開挖、土方回填、表土清理、挖樹根、坑塘溝渠填埋、田埂修筑以及土地翻耕);農田水利工程(溝渠、涵、清淤擴建坑塘);田間道路工程。村委會賬面上陸續列支了村民補償款、工程機械使用費等近200萬元;資金支出附件有村民補償款支出明細表(附有村民簽名)和X公司開具的工程款發票;支付給項目中標X公司的資金，先由鄉農經站代管資金轉到村報賬員個人賬戶;然后由村報賬員將資金轉到X公司;X公司將項目資金轉入項目實際承包人劉某;項目承包人劉某又將資金給多名施工人員。H村黨支部書記在項目實施時與劉某簽訂協議，約定由劉某負責一切投資，上級資金下達時再和劉某結算，村每畝收取1500元管理費，該協議注明經黨員、村民代表會議研究同意(無相關會議記錄)。

　　二、存在問題

　　(一)項目資金申請程序問題。土地平整、農田水利工程等項目應先由申報主體編制項目建議書并提交書面申請，經所在鄉鎮初審后報縣級農業農村部門。縣級農業農村部門對申報主體資格進行審核，對擬建設地點進行實地考察，形成考察意見，經審查后立項。上述案例，H村知悉周邊鄉村成片土地綜合開發，先行對該村部分土地進行翻耕、表土清理、坑塘溝渠填埋等，建后立項，建后招標, 項目資金申請程序不合規。

　　(二)項目招投標問題。上述案例，劉某完成工程項目在先，工程合同簽訂在后，參與H村土地增減掛鉤項目投標的三家公司，其中一家公司成立于村委會邀標函發出時間后，該項目實質是劉某借中標X公司資質后補的招投標手續，在村支書及劉某的操作下，虛假招投標，套取土地增減掛鉤項目資金、土地開發項目資金、清淤工程資金等(涉案人員已移交司法部門)。

　　(三)項目資金結算及流向問題。上述案例，項目資金應由鄉財政所、經管站在項目啟動后，將資金轉入H村委會銀行賬戶中，該項目是由H村委會與X公司簽訂的工程合同，再由H村委會根據工程合同進度結算資金，轉入X公司銀行賬戶，嚴禁將項目資金打入私戶。經管站的會計為降低風險，要求中標企業簽訂委托書，委托村委會代管資金，將工程款打入村報賬員個人賬戶，該委托書實際上是無效的。大額資金層層轉支，部分資金在流轉過程中去向不明，調查中發現，村委會賬面附件領款人簽字系偽造，拆遷戶與實際不符，實際補償款與賬面補償款相差很大，工程款涉及的施工人員及挖掘機工時量與實際不符，施工人員簽字系偽造，挖掘機工時費系虛報，如某施工人員王某賬面顯示領取工程款20多萬元，無具體工程項目明細，實際只參與少量工程，領取了不到1萬元工程款。對工程項目現場查驗發現，該項目施工畝數未達到驗收畝數。村務監督委員會及理財小組未發揮應有作用，村支書“一言堂”，資金流向缺乏監管。

　　(四)項目監管問題。工程質量監管缺位，坑塘溝渠、田埂、土地翻耕、村建道路等沒有施工前、施工中及施工后圖片對比，工程完工未見驗收報告、工程決算審計報告。村民反映，整地質量一般。上述案例，工程實施的程序上就有漏洞，先施工再補辦各項手續，工程質量難以把控。

　　(五)賬務處理問題。為了完成鄉鎮組織部門下達的村股份經濟合作社經營收入指標，H村委會將收取的項目管理費反應在H村股份經濟合作社賬面的經營收入上，上述案例中，H村委會是合同主體之一，收取的項目管理費只能列入H村委會賬面收入。

　　村級涉農資金項目種類較多、范圍較廣，審計中發現存在一些不可忽視的問題，結合上述案例，筆者從資金使用單位(村委會或村股份經濟合作社)角度談談村級項目資金的管控。

　　三、村級項目資金管控的思考

　　(一)項目管控應流程化

　　涉農的項目資金層級較多，有從中央到省、市、縣、鄉鎮、村組、農戶等;范圍較廣，涉及財政、農林水、衛健、民政、教體、科技、自然資源、交通等多部門，到了村一級，如果監管跟不上，資金的安全風險就會增大。村委會(或村股份經濟合作社)對涉農的工程項目，應將項目的前后程序固化、制度化、流程化。從項目的立項到項目方案論證，歷經項目預算編制審核、招標，簽訂合同、施工建設、監管、變更、驗收及資金結算等流程，會涉及鄉鎮主管部門、業務部門等，每個流程固化關鍵節點，明確實施標準。項目程序流程化后，每一步走完相應節點，才能到下一個環節，做到有章可依。

　　比如上述案例，H村委會(或村股份經濟合作社)應履行“四議兩公開”程序，集體討論通過并形成立項會議紀要，向鄉鎮相關部門報送《H村土地增減掛鉤項目報批備案表》并提供施工前照片,鄉鎮業務分管部門領導集體審核通過后，入項目庫備案，嚴禁先施工后備案，建議以村股份經濟合作社名義報送立項審批方案。備案后，涉及綜合建設及整體布局效果的項目在設計方案和圖紙出具后須由相關部門進行方案論證。論證通過后方可進入預算編制、審核環節。5萬元以上村級工程施工類項目要采取公開招投標;中標后，工程項目由H村股份經濟合作社與中標單位X公司簽訂書面施工合同;H村股份經濟合作社在施工現場設立項目公示牌，注明工程概況、工期、資金來源、預算及審價單位、施工單位、監理單位、村監督人員、項目經理、監督電話等內容，接受群眾監督，施工中，村監督人員應到施工現場，開展一周不少于 2 次(次數自定)，每次不少于 2 人的監督檢查，并填寫《H村土地增減掛鉤項目監督檢查照片記錄》;項目完工后，由H村股份經濟合作社領導小組填寫《H村土地增減掛鉤項目驗收申請單》，向鄉鎮相關業務部門提出驗收申請。鄉鎮相關業務科室人員聯合相關部門及相關專業人員，按照工程的合同、竣工圖紙、預算、決算等相關材料和要求進行驗收。對驗收合格的項目，出具《H村土地增減掛鉤項目驗收報告表》，H村股份經濟合作社應在村務公開欄公示驗收結果。結算付款時，中標單位在合同簽訂5個工作日內需向村股份經濟合作社交納 5%的履約保證金(在工程項目履約完成后進行退回)，項目竣工驗收或審計前，項目進度款按照合同約定的結算方式和金額支付，一般不得超過合同價的70%或實際完成工程量的 70%;工程結算審價后，留有工程審定價一定比例，如2%的質量保證金，項目款必須轉賬結算。

　　項目管理走流程，不是村支書一人說了算，每項流程都應明確相關責任人，流程走過有留痕，尤其在項目資金支付、結算環節，須將“留痕”固化、制度化。

　　(二)項目資金支付支撐資料應制度化

　　村委會(或村股份經濟合作社)應在內部管理制度中明確項目管理流程所涉及的支撐資料，如各項表單和票據，以文件制度形式固化，人手一份，反復宣講學習，沒有相應的表單和票據等支撐資料，資金不得支付。

　　結合上述案例，首次支付中標單位X公司的備料款時，村股份經濟合作社報賬員需提供《H村土地增減掛鉤項目報批備案表》《H村土地增減掛鉤項目立項公示表》、“四議兩公開”資料、《H村土地增減掛鉤項目建設廉政合同》《H村土地增減掛鉤項目預算表》《中標通知書》《H村土地增減掛鉤項目建設工程施工合同》《H村土地增減掛鉤項目資金撥付申請表》等，鄉鎮代理記賬中心的會計要一一審核，并要求中標單位X公司出具收款憑據，嚴格按照施工合同約定的首次備料款金額轉賬支付;施工中，支付項目進度款時，需提供《H村土地增減掛鉤項目資金撥付申請表》《H村土地增減掛鉤項目監督檢查照片記錄》《H村土地增減掛鉤項目質量檢查記錄表》《H村土地增減掛鉤項目施工進度表》《大額資金支付的會議紀要》等;工程完工結算工程款時需提供《H村土地增減掛鉤項目資金撥付申請表》《H村土地增減掛鉤項目驗收報告表》《H村土地增減掛鉤項目決算審計報告》《大額資金支付的會議紀要》、中標單位X公司的發票等。

　　村委會(或村股份經濟合作社)作為村級項目資金管理的重要主體，在項目流程管理中，要步步為營，及時獲取項目流程進展的各項單據及佐證資料，層層把控、監督項目推行的進度，在項目資金支付環節還要規范各項單據及佐證資料的使用。

　　(三)使用和管理項目資金支付單據應規范化

　　村股份經濟合作社報賬員及鄉鎮代理記賬中心會計在具體辦理項目資金支付時，必須按照項目管理流程制度的規定，從真實性、合法性、合理性、完整性、準確性、及時性嚴加審核，加強各項單據、佐證資料的規范使用。

　　項目流程管理產生的單據及佐證資料，不僅在形式上要合規，在內容上更要規范。比如，村級工程項目建設中，會有“立項討論會”“四議兩公開”“三重一大”決策會等，形成會議紀要的佐證資料，以證明經濟業務事項發生的真實性。現實中，會議紀要有不少是后補的，大部分會議紀要是書記員全程記錄，審計出問題時，相關責任人辯解，會議紀要中議題決策同意人，是書記員代簽，不是本人意思真實表示。所以，會議紀要一定要規范，會議議題、時間、地點、與會人員、討論觀點等，可由書記員記錄，議題最終決策，同意或者不同意，須由參會人本人親自簽名。又如，《村級項目質量檢查記錄表》督查人、監理人一定要本人親自簽名;發放村民補償款，須通過“一卡通”支付，《村民補償款明細表》須村民本人親自簽名并按手印，不得代簽。村股份經濟合作社或鄉鎮代理記賬中心，可將上述單據及佐證資料的范式，以文本形式裝訂一起，相關人員可隨時翻閱，對照執行。

　　村級項目資金管理，支付環節是關鍵控制點，支付流程單據的規范，一定要做到“四流合一”，既合同流、勞務流、發票流和資金流要保持一致性。結合上例，H村的土地增減掛鉤項目，H村股份經濟合作社賬面上反映了收取項目管理費的經營收入，那么“四流合一”應該如下：“合同流”，H村股份經濟合作社(甲方)與中標單位X公司簽訂合同(乙方);“勞務流”，X公司(乙方)為H村股份經濟合作社(甲方)提供勞務;“發票流”，X公司(乙方)給H村股份經濟合作社(甲方)開具發票(發票抬頭為H村股份經濟合作社);“資金流”，H村股份經濟合作社(甲方)將項目資金轉入X公司(乙方)公戶。“四流合一”了，其他佐證資料齊全了，方可付款，H村股份經濟合作社可以將收取的項目管理費反應在H村股份經濟合作社賬面的經營收入上。如果涉農項目資金使用后形成村集體資產比如蔬菜大棚等，可以轉入村股份經濟合作社的“固定資產”賬戶。

　　作為村級涉農項目資金的使用主體，村委會(或村股份經濟合作社)應加強項目的流程管理，以規范的單據控制，保證項目資金使用的安全性及有效性。由于村股份經濟合作社和村委會的資金收支及管理人員交織在一起，存在一定廉政風險。如何約束村委會(或村股份經濟合作社)一把手，避免“一言堂”，如何保證項目流程管理的有效性等，離不開各級定期的專項審計、村支書任期審計以及對“三資”管理、鄉村基層黨建的巡察。