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日前，中共中央國務院印發《關于進一步推進農墾改革發展的意見》(以下簡稱《意見》)。伴隨著《意見》的出臺，農墾這支農業戰線上的“國家隊”必將迎來巨大改變。為全面系統深入理解文件精神，我們專訪了農業部農墾局局長王守聰。他從理念、思路、方法三個方面，深刻闡釋了推進農墾改革發展必須處理好的12大關系，為我們帶來了《意見》的獨家解讀。

記 者：農墾是中國特色農業經濟體系中不可或缺的重要組成部分，此次中央出臺這個《意見》對加快推進農墾改革具有重大意義，請問在改革理念上與以前相比有哪些突破?

王守聰：這個文件是時隔24年后中央再次出臺全面指導農墾改革發展的專門文件，在中國農墾發展的歷史上具有里程碑意義。尤其是農墾改革作為全面深化農村改革的重要組成部分，意義更加重大。以前改革主要是講從內部怎么去推動農墾發展，現在是把農墾改革同國家社會經濟及農業農村發展一體化推進。農墾改革思路跟中央全面深化改革思路是一脈相承的，就是要講究改革的協調性、系統性、全面性，要啃硬骨頭。所以從這個角度上來說，不只是文件本身內容的問題，我們如何去深入認識和深刻理解文件起草的理念、思路和方法會更重要。下面，我想從這個角度，圍繞十二大關系來解讀。從理念上來說，要處理好三個關系：

一是正確處理好戰略定位與改革發展方向的關系。只有明晰新時期農墾的地位和作用，才能明確農墾的責任和使命，然后找準農墾改革發展的方向。農墾的特殊地位與重要作用，總結起來是五句話：歷史不可忘記，貢獻不可磨滅，優勢不可比擬，地位不可或缺，作用不可替代。《意見》第一部分就是講農墾的歷史、貢獻、優勢、地位和作用，尤其是從地位上明確農墾是中國特色農業經濟體系不可或缺的重要組成部分。同時，從發展生產力的角度，文件提出新時期農墾四個方面的作用和使命：國家糧食安全和重要農產品有效供給的國家隊，中國特色新型農業現代化的示范區，農業對外合作的排頭兵，安邊固疆的穩定器。

二是正確處理好改革發展方向和路徑的關系。要毫不動搖地堅持《意見》提出的改革發展方向，即堅持社會主義市場經濟改革方向，以推進農場企業化、墾區集團化改革為主線，打造具有國際競爭力的現代農業企業集團。但是，農墾的確有其特殊性，不僅包含了經濟功能，還有社會功能、區域功能等，難以一步跨越成為現代農業企業集團。因此，在農墾改革的路徑上，允許有過渡性的安排，從各墾區實際出發，逐漸地分離農墾辦社會職能。

三是正確處理好轉變發展方式與解決歷史遺留問題的關系。農墾確實有很多歷史遺留下來的問題，但是不能在問題面前畏手畏腳，必須知難而上，通過深化改革的辦法加以解決。其關鍵就是要把包括土地、資產、人才等在內的要素激活，通過改革的辦法來解決發展的問題，用發展的辦法解決歷史遺留問題。如果就遺留問題來解決遺留問題，不僅需要巨大的改革成本，而且不能解決根本問題。同時，在改革過程中要堅守三條底線：一是決不能把國有農業經濟改沒了，二是決不能把農業改弱了，三是決不能把規模改小了。

記 者：《意見》對農墾改革進行了全面部署。請問有哪些新的發展思路?墾區怎么改?農場怎么改?勞動力、資產和土地管理體制機制等重大問題怎么解決?

王守聰：從改革發展思路上來說，要處理好六個關系：

一是正確處理好政企社企的關系。必須要毫不動搖地堅持政企分開、社企分開的改革方向。但許多農場位于偏遠地區，周邊政府職能發育還不夠完善，把所有社會管理和公共服務徹底移交，有的地方政府還沒有接收能力。那怎么辦?在堅持方向的前提下，要探索多種形式的改革路徑。例如，農場可以繼續承擔社會職能，但是政府要統一管理、加強指導，實行授權管理、購買服務、內部分開、管辦分離，然后在農場內部進行政企社企分開。這樣農場可以是一個機構兩塊牌子，甚至三塊牌子，一個國有農場的牌子，一個企業公司的牌子，還有一個社區管委會的牌子。管委會成員基本上是農場的，地方政府也可以派人到農場加強指導，關鍵是內部一定要同企業分開核算。以后，隨著社會化服務水平的提高，隨著地方政府職能的逐步完善，逐漸地把管委會移交地方政府管理。總之，農墾改革既要按照國有企業改革的路子、大框架去考慮，但更要考慮農墾的實際，更要考慮農墾的特殊性，要鼓勵各地進行創新，大膽地探索，基層要為改革發展創造經驗。

二是正確處理好政資關系。就是政府怎么管好農墾國有資產的問題，這要同深化國有資產管理體制改革的大方向相適應，著力構建以管資本為主的管理體制，就是管人、管資產、管方向。考慮農墾是以土地為依托，以農業生產經營為基礎的經濟組織，如果離開農業了，它就失去基本功能了，所以農墾資產管理部門一定要管住以農業生產為主的方向。同時，目前考慮到農業投資時間長，見效慢，而且需要帶動農民致富，具有很大的公益性。對農墾企業而言不僅要考核經濟效益，還要考核它的公共性，考核對國家糧食安全以及農產品有效供給的貢獻。因此，這次文件明確提出來的，農墾管理部門可以行使出資人職責，加強對農墾國有企業的管理，包括對土地、資產等進行有效監管。

三是正確處理好集團和農場之間的關系。目前，國有農場的狀況是碎片化、分散化，農墾有1700多個農場，但綜合競爭力不強。為什么?就是因為分散。所以我們要同時推進墾區集團化和農場企業化，二者是相輔相成的。如果沒有墾區的集團化，那就形成不了市場競爭力，因為農場規模小，難以應對市場風險。如果集團沒有農場為基礎，則很難解決生產環節管理成本高的問題。所以要通過資本運作把農場和集團整合起來，把農場變成集團的車間，把集團變成農場的銷售龍頭，形成一個利益共同體。

四是正確處理好農場和農工的關系。即我們文件里面提出的“大農場統籌小農場”。我們講的大農場不僅包括國有農場，還包括背后的企業化、集團化運營;小農場也不僅指國有農場的家庭農場，而且包括農村的各類經營主體。“統籌”強調的是大農場主要應該通過經濟和服務的方式與各類小農場建立起雙層經營的關系。要重點把握四個方面：第一個是強化國有農場統一經營管理和服務職能。第二個是要構建權利義務清晰的國有土地經營制度，從根本上明確農墾國有土地承包租賃期限等同經營者身份相適應的銜接機制，防止長期簡單固化土地承包租賃經營關系。第三個是積極培育規模化農業經營主體。目前，農墾共有各類經營主體184.8萬個，平均經營耕地50.4畝，雖然大于農村農戶家庭經營的平均水平，但規模經營仍有較大提升空間。同時，規模經營還要把握好“適度”，規模過大會出現邊際效益遞減，也容易產生不公平。第四個是要全面加強農場土地承包和租賃經營管理。這次《意見》在經營主體、經營面積、經營收費等方面，都作出了明確的要求。

五是正確處理好墾地關系。要大力推進墾地一體化融合發展，跳出農墾看農墾、站在全局發展農墾，把農墾擺在整個農業農村經濟中，整個城鄉統籌發展中來認識，行使帶動農業農村經濟發展的責任和使命。目前有兩個趨勢：一是國有經濟加上農村各類所有制經濟，再加上社會化服務，構成今后農業獨特的經營體制機制。二是政府加農場小城鎮加上農村鄉村，通過推進農業勞動力就地低成本轉移，構成今后農村獨特的新型城鎮化發展模式。順應趨勢就要推動墾地一體化，農墾要從示范帶動向直接參與農業農村建設轉變。

六是正確處理好國際國內關系。經濟全球化是大勢所趨，我們要統籌利用好國際國內兩個市場、兩種資源。農墾的“走出去”包含兩個層面，一個是走出墾區，一個是走出國門。在穩妥推進農業對外合作的同時，農墾要下決心在國內先“走出去”，組建專業化的農業生產經營團隊“走出墾區”。一方面，積極參與農村土地公開市場交易，以托管、租賃等方式，直接擴大農墾農業資源掌控范圍。另一方面，在我國經營自家承包地的普通農戶仍占大多數的狀況下，著力做大做強農墾農業社會化服務業，增強社會化服務的實施廣度和參與深度，以代耕代種代收代銷代加工、投資入股經營等方式，帶動農村新型經營主體和小規模農戶發展，進一步擴大農墾農業資源覆蓋范圍。

記 者：推進農墾改革發展是一項復雜的系統工程，任務重，難度大。應如何協調各方力量確保農墾改革的各項政策措施落到實處?

王守聰：從方法上來說，要處理好三個關系：

一是正確處理好中央和地方的關系。簡單說就是要分類指導、分級負責。我國各地農墾情況千差萬別，既有大省小農墾，也有小省大農墾，管理體制有中央管理，省垂直管理，也有市縣管理，可謂是紛繁蕪雜。推進農墾改革發展，一切要從實際出發。由于各墾區的資源稟賦不同，發展水平不同，面臨的矛盾和問題也有所不同，在相同指導思想下，應有不同的主體功能劃分，采取不同的改革發展模式。在統一的改革目標和整體思路框架下，允許各地結合實際，根據比較優勢細化戰略定位，實行過渡性的制度和政策安排，分類探索墾區及國有農場改革發展路徑。中央主要起到統籌規劃、宏觀指導的作用。比如，這次《意見》提出要以政府性資金為主導，設立農墾戰略產業發展股權投資基金，用以支持農墾優勢主導產業發展。

二是正確處理好政府和市場的關系。農墾是政府職能和市場作用有機結合的制度產物，集中體現了中國特色社會主義的鮮明特征。推進農墾改革發展既要發揮市場作用，也要發揮政府作用，要將二者有機地結合起來。農墾作為一個特殊組織，既要服從服務于政府宏觀調控需要，也要采用市場化的手段來控制原料、控制價格、控制利潤分配，從而提高自身競爭力，不斷發展壯大。比如，江蘇、安徽農墾成立了省級農業社會化服務公司，農場入股，把農場所有的種子、化肥、農藥全部歸到省公司操作。這些農場所有的種子、化肥、農藥，都是給一個公司去采購，這樣既可以保證質量，又能降低成本，最后還能統一分配利潤。

三是正確處理好改革發展與穩定的關系。農墾亦工亦農、亦城亦鄉、亦政亦企，位于城鄉二元結構交匯處，國有經濟和農業農村經濟相交織，改革發展中既面臨“三農”和國企的共性問題，也有許多特有的問題。我們就是要在尊重歷史的前提下，統籌考慮改革力度和各方面的承受能力，處理好各方面的利益關系，在確保墾區整體穩定基礎上，科學謀劃，大膽探索，扎扎實實地不斷向前推進。