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秸稈禁燒和綜合利用的

基本情況及成效

上海市農作物秸稈種類主要有二麥、水稻、油菜以及少量的玉米、茭白、蘆筍等秸稈。2013年全市農作物秸稈生產量約160萬噸，基本實現全面禁燒。其中，秸稈還田約占81%，用作牛、羊飼料的約占3.5%，用作有機肥加工輔料的約占2.3%，用作食用菌基質料的約占1.7%，加工燃料棒的約占1.0%，其他原因未申報或申報手續不規范的約占5.6%。另外，崇明等遠郊農民用作炊事燃料約占4.1%。

(一)秸稈全面禁燒成效顯著

1. 強化政策支持力度，引導鼓勵秸稈綜合利用。幾年來上海市政府辦公廳出臺了一系列推進秸稈綜合利用的扶持政策，明確對秸稈還田每畝次補貼45元，收集利用秸稈每噸補貼200元，對秸稈綜合利用固定資產和設備投入補貼30%;今年市農委、市財政將秸稈還田和秸稈收集打包機械給予重點扶持，進一步引導和鼓勵農戶和企業推進秸稈綜合利用。與此同時，相關區縣也出臺相應政策，支持鼓勵秸稈綜合利用。

2. 不斷總結經驗教訓，完善禁燒和利用機制。一是加強法律建設。今年7月15日市人大通過的《上海市大氣污染防治條例》把秸稈禁燒列入法律條款。以立法形式，奠定秸稈禁燒長效機制的法律基礎。二是加強組織領導。市發展改革委、市農委、市環保局、市財政局等部門制定了實施方案，明確秸稈禁燒與綜合利用的指導思想、工作目標、主要任務、時間節點，指導全市開展禁燒工作;充分利用上海市空氣質量實時發布系統網站等及時發布環境空氣質量污染預警;并將秸稈禁燒與綜合利用工作納入年度“三農”工作目標管理內容，制定相應的考核獎懲措施，將秸稈禁燒和綜合利用與部門、干部年度考核掛鉤，層層明確責任。三是積極開展秸稈機械還田機械選型，優化還田技術路線。

3. 加強巡查監管，大力營造禁燒氛圍。建立秸稈禁燒工作責任體系，通過市區鎮村四級聯動，采取技防、人防相結合，加強對秸稈禁燒的監管和巡查力度，引導農戶和企業參與秸稈綜合利用。

(二)機械化還田成為主要方式

秸稈還田作為秸稈禁燒的托底工程，是解決農村面廣量大秸稈焚燒的關鍵環節。據統計，上海市稻麥油秸稈，除少量綜合利用外，80%以上的農田秸稈直接還田。經過幾年的探索與實踐，目前全市秸稈機械化還田水平有了較大提高，總體質量效果不錯，對還田后農作物生長影響不大。

1. 秸稈還田所需機具配置基本滿足。加強技術和機具研發，為原有的聯合收割機全部配上了秸稈切碎拋灑裝置，加快秸稈還田機械的配置，特別是優先配置秸稈機械還田所需的大馬力拖拉機和圓盤犁。

2. 秸稈還田后農田基本滿足農藝要求。農機農藝密切配合，根據還田后新情況對秸稈切碎長度、翻埋深度、作業方式等做了明確界定，形成了機械深翻埋草、二次粉碎還田和犁旋復式還田等多種技術路線，在反復實踐取得經驗的基礎上，通過包村、包戶等辦法加大秸稈機械還田技術的示范推廣力度，切實提高了機械化還田質量。

3. 后期田間管理配套技術基本形成。在農業技術措施上，開展了秸稈大量還田后的水漿管理、施肥技術、后期田間管理方面的配套技術。由于后期管理及時有效，從目前看農作物生長總體平穩。

(三)其他秸稈綜合利用開始起步

上海積極開展綜合利用的探索，當前除直接還田以外的農作物秸稈已在有機肥、飼料、食用菌基質料、再生能源等行業應用且規模逐步擴大。2013年實施秸稈綜合利用補貼企業從2009年的36家增加到94家，除還田外享受政策扶持的綜合利用秸稈達10.99萬噸。另外秸稈工業化利用研究、論證工作已經起步，有些已經投入生產。比如對農作物秸稈在新型家具板材建材、生物質能源等領域的利用都有了可喜的發展。

秸稈禁燒和綜合利用

存在的問題

上海秸稈禁燒和綜合利用，雖然取得一定成效，但在調研中我們發現，這些成績的取得是在政策強力推動、各級嚴防死守下取得的，稍有松懈，就有反彈的可能。主要原因是政策補貼不足以補償秸稈綜合利用的實際支出，農民和相關企業的積極性、主動性不高;農機裝備和相關技術支撐與高標準、高質量機械化還田的要求存在差距，還田的負面影響或多或少存在，還有農民保護環境意識、責任意識淡薄，接受新生事物慢、習慣做法糾正難，管理機制不完善等問題，這些問題必須引起我們的高度重視。

(一)扶持政策有待進一步完善

前兩輪的綜合利用政策為上海全面抑制秸稈焚燒起到了有力的支撐作用，但兩輪新政的實施也暴露出一些明顯缺陷，特別是對秸稈綜合利用的引導，還不足以調動綜合利用企業的積極性、主動性和解決瓶頸問題。

1. 秸稈還田補貼不足。隨著秸稈全量連續還田負面效應逐漸顯現，如病蟲草害幾率擴大，增加防治難度，農藥使用量加大，土壤表層大量的秸稈對后茬水稻或小麥的種植有一定的影響，需要增加播種的數量。另外還田秸稈分解緩慢，產生有害氣體影響秧苗質量、秸稈機械還田增加輔助整田用工等，這些都直接增加種植戶生產成本，每畝約增加40元的種植成本，而目前政策僅考慮農機作業增加的成本補貼。

2. 政策覆蓋面不廣。農作物秸稈種類繁多，而目前政策主要針對稻麥秸稈，油菜秸稈雖然納入了政策支持范圍，但由于郊區油菜種植分散，機械還田還有一定的技術難度，所以，基本沒執行;另外，部分未列入補貼范圍的茭白秸稈、蘆筍秸稈、果樹修剪的枝條，農民基本上是一把火一燒了之。在實際檢查督查中，經常有農民講一些“拿補貼的不燒，不拿補貼的可以燒”的牢騷，增加了禁燒的管理難度。

3. 其他綜合利用政策吸引力不大。由于上海農作物秸稈水分大、易霉變，目前主要是作為有機肥填料、食用菌基質料等涉農領域利用，回收要求時間緊，勞動力成本高，企業很難保本，更談不上盈利。調查顯示，不包括運輸、倉儲、機械折舊，僅計算勞動力成本和機械油耗，收集一噸秸稈需210元左右，現行補貼政策為每噸200元。綜合利用企業除去給農民二畝半的秸稈還田錢117元，自己僅拿到80多元用于秸稈收集的補償，明顯不足。另外秸稈一年兩季大量儲存需要大量的場地，場地難找、租金較貴以及存儲中容易有霉變和火災的風險，都對企業形成壓力。

(二)裝備和技術支撐有待完善

1. 秸稈機械還田和收儲設備配置不足。由于上海稻麥二季生產，秸稈季節茬口緊，還田難度大，對作業機械性能配置要求更高，雖然近幾年在購機補貼中對秸稈機械還田所需的大馬力拖拉機、復式還田機等給予了傾斜，但長期以中小馬力拖拉機為主，常規農業生產的機械配置沒有徹底改變。

2. 秸稈機械化還田技術支撐不到位。上海的復種指數高，糧食生產要產量高、品質好，還要減肥減藥保護環境，而秸稈的全量還田卻加大了操作難度。比如秸稈還田時，病菌、蟲卵、草籽一并埋入農田，為減少病蟲草害，保證穩產高產，目前的技術路線，只能加大農藥劑量，增加打藥次數，這與環境保護、食品安全相抵觸。因此目前的秸稈還田技術路線僅走了保證產量這一步，仍遠遠沒有到位。而技術措施的不落實，作業標準不到位以及新的秸稈還田技術路線仍需在實踐中不斷完善。

(三)秸稈收集難的瓶頸問題有待突破

1. 農民的責任意識不強。過去資源匱乏，秸稈主要被農民作為家庭燃料使用，部分用于編制生活用品和修繕建筑房屋。上世紀八十年代后，隨著物質豐富、勞動力成本的提高，農民對秸稈最簡單、成本最低的處理方式就是焚燒。焚燒可以消滅秸稈夾帶的病蟲害，得到作為鉀肥的草木灰。農民對由此而產生的環境污染、生態破壞和交通危害認識不足，即使反復教育，仍有少部分農民以個人利益為重，缺乏責任擔當。

2. 管理難度大。從少數零星秸稈焚燒的情況看，主要是一些自耕地散戶，規模很小，焚燒有隨意性、短暫性，管理起來往往顧此失彼。加上目前措施多為行政指令，基層管理者疲于應付，壓力很大，對廣大農戶沒有太大約束力。下一步要在健全管理機制依法辦事上下工夫。

3. 收集成本高。秸稈無論是作為建材原料、還是作為替代煤的生物質能源，在技術經濟方面基本上都已得到解決，難點在于成本高、難度大。上海地區秸稈比較分散，一年兩熟甚至多熟，農時季節比較緊張，秸稈的收獲季節又經常受到陰雨天氣的影響，再加上秸稈利用單位既不善于與農民打交道，又不熟悉秸稈的收儲機制，由此可以看出，如何創新建立高效低成本的收集儲運機制已經成為破解上海地區秸稈綜合利用的關鍵瓶頸。

對策和建議

即將實施的《上海市大氣污染防治條例》，明確把秸稈禁燒列入相關條款，有利于秸稈禁燒和綜合利用工作推進。通過“三個并舉”，至2020年“十三五”末實現“173”總體目標。“三個并舉”為：秸稈禁燒和秸稈多途徑綜合利用并舉;秸稈機械粉碎還田和其他秸稈綜合利用并舉;秸稈農業利用和工業化利用并舉。總體目標為：實現“173”工程，即100%的禁燒，70%的機械化還田，30%的還田外綜合利用。在確保機械化還田托底的基礎上，鼓勵秸稈在肥料化、基料化、飼料化等簡單實用性強得多途徑、多層次的綜合利用，積極開拓秸稈建材、生物質能源等工業化資源利用，促進農業增效、農民增收和農業可持續發展，促進上海空氣質量改善。

為實現“173”的總體目標，我們建議要進一步加大政策的導向作用，堅持疏堵并重，形成合力，抓牢秸稈還田、保住禁燒底線，拓展綜合利用，提升經濟效益，堅持對秸稈禁燒和綜合利用常抓不懈。

(一)進一步強化政策推動，堅持疏堵并舉兩手都要硬

一要加大宣傳教育，加強引導。大力營造綜合利用光榮、焚燒秸稈犯法的濃厚氛圍。二要擴大扶持范圍和增加扶持力度。為落實全面禁燒，扶持政策應涵蓋全部農作物秸稈，厚此薄彼可能挫傷部分農民積極性，因此補貼上，除糧田作物稻麥油以外，還應包括蔬菜作物茭白、蘆筍等。三要健全和完善管理機制。建立覆蓋市區鎮村四級的秸稈禁燒和綜合利用工作網絡和責任體系，層層簽訂責任書，層層抓落實。

(二)牢牢抓住秸稈機械化還田這個關鍵，確保托底不掉底

就上海農業生產特點來看，秸稈還田仍將是秸稈處理的主要方式。

1. 農機配置上優先保證還田機械。秸稈還田需要的大馬力拖拉機、復式還田機等目前已配備使用，效果也很好。如果政策不有所傾斜，只按常規配置，短期內很難配足，這就需要特殊事項特殊對待，市、區縣、鄉鎮要舍得扶持，加快還田機具的選型配置。對一些大的涉農區縣，農田多、資金少、機具需求量大，市里要重點扶持、重點幫助。

2. 政策取向要重點傾斜秸稈還田。目前上海農作物秸稈80%以上還是依托還田，因此農民的積極性、主動性直接影響到禁燒的實現。在綜合利用補貼力度暫時不能全部提高時，應優先確保秸稈還田增加成本的補貼。秸稈機械還田不僅要增加機具投入成本、作業次數，而且農民還要增加秸稈攤平，還田后增加了雜草、病蟲防治等成本約合75~85元。而目前的政策僅補貼農機作業確實欠合理，建議在原來秸稈機械還田作業補貼的基礎上，對實施機械還田的農民給予每畝20元補貼。

3. 農機農藝融合上要立足秸稈還田。通過對秸稈還田對水土影響的全面監測，開展秸稈還田次生危害防治的技術研究，正確評估秸稈全量還田技術，制定農機作業標準、操作規范等相應措施，從而達到減輕秸稈連續全量還田帶來的累積負載，提高還田效果。

(三)大膽探索，破解秸稈收集難的瓶頸，推動其他途徑的秸稈綜合利用

1. 加快收儲運體系建設。上海季節茬口時間緊、秸稈含水量高、易霉變，因此個體單打獨斗式的秸稈收集機械化程度低、勞動力成本高、儲存難度大，很難實現。組織上政府應依托農業合作社、農業生產企業等雄厚的機械資源、倉儲資源、人力資源引導其在“三夏”、“三秋”農忙季節組織臨時性的秸稈收儲運合作組織，裝備上政府要增加投入，尤其是秸稈收集的專門機械，政府要有特殊的政策，重點配置，以實現高效、快捷完成收儲運。

2. 扶持農業綜合利用。農業方式的秸稈綜合利用主要有肥料化、基料化、飼料化等方面。其特點是規模小，利潤低，國家投資少，小本經營，是解決和處理當地周邊地區的秸稈綜合利用的有效方式。基料化、飼料化利用由市場供求關系決定，可保持穩定;沼氣等利用方式可進行探索;目前上海市商品有機肥產能約48萬噸，按照秸稈30%左右的添加量，可利用秸稈約15萬噸。據行業協會提供的數據，2013年秸稈使用量僅為4萬多噸。如果進行合理引導、加大扶持力度等措施，秸稈利用量將大幅增加。

3. 探索秸稈資源工業化利用途徑。政府應要鼓勵支持專業人員和相關企業積極探索，不斷研究，反復實踐。目前秸稈工業化利用的項目主要包括制作板材、加工燃料棒替代燃煤、發電等。利用秸稈生產板材目前尚未有落地上海的企業，其生產需求占地面積大、設備投入大，因此可行性較小;加工燃料棒在金山、崇明等區縣已有生產，但受限于鍋爐環評審批難度大且利潤低，在政策扶持下企業勉強維持運轉。根據上海清潔能源政策規劃，2018年前有將近3000臺煤鍋爐需要改造，政府應抓住這一有利時機出臺相關政策鼓勵符合條件企業進行秸稈燃料棒鍋爐改造替代煤鍋爐。據測算改造后的一臺4噸的小鍋爐，可利用秸稈5000余噸/年;一臺20噸的大鍋爐，能利用秸稈50000噸/年。如此大的需求量，必然帶動周邊鄉鎮利用秸稈生產燃料棒。