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　　農村一二三產業融合發展現狀

　　經過30多年的改革和經濟結構調整，農村三次產業取得了長足發展。1984-2014年的31年間，中國農村一二三產業總產值年均增長分別為0.11%、23%、28%，一產在農村社會總產值中比例降到7%左右。其中，農產品加工業快速發展引人注目。2014年，全國規模以上農產品加工企業7.57萬家，實現主營業務收入18.48萬億元，同比增長8.2%;實現利潤1.22萬億元，同比增長2.2%;上交稅金1.17萬億元，同比增長7.01%。2014年農產品加工業與農業總產值比達到2.12:1，10年間年均提高0.1個點。近年來，隨著農業多功能的開發，一產直接鏈接三產帶動二產——休閑農業大為興盛。2014年，全國休閑農業中的農家樂、民俗村、休閑農園、休閑農莊等經營主體超過180萬家，其中農家樂超過150萬家，規模以上企業超過4萬家，年接待人數達10億人次，營業收入達3000億元，帶動3000萬農民就業增收，整體呈現出“發展加快、布局優化、質量提升、領域拓展”的良好態勢，成為一二三產業的融合體、農民利益的共同體、農耕文化的傳承體。具體來看：

　　在城鎮郊區，觀光農業、休閑農業以及都市農業等逐漸興起。由于城市人口對休閑、生態、觀光、教育等的需求比較強烈，并且具有一定的消費實力，因此城鎮郊區的農業多與第三產業融合，積極滿足人們除了飲食之外的其他消費需求。北京、上海、重慶等大城市郊區農家樂的遍地開花即是這種產業融合的明證。

　　在發達地區，很多農業生產主體利用高科技和現代化信息設備，興辦信息農業、工廠農業、設施農業等高產高效農業。發達地區，信息來源廣泛，經營理念先進，農業生產主體比較早地開始進行三產融合的實踐，高新技術對農業的滲透比較充分。浙江、江蘇等地快速發展的農場、現代農業園區即是典型。

　　在農產品主產區，發展高端增值農業，建立農產品加工基地，設立農產品直銷地等逐漸形成趨勢。由于糧食主產區有產糧優勢，社會對食品消費需求越發精細化，為加快發展主食加工業，進行農產品深加工提供了良機。在這些地區，農業的產業鏈條得以延伸，擴展到第二、三產業。河南、山東等地近年來大力發展農產品龍頭企業、農產品加工基地即是這種產業融合的成功實踐。

　　近幾年互聯網電商異軍突起，成就了新興的產業融合模式。好品質的農產品加上網絡線上的宣傳營銷及線下的快遞物流，迅速掀起了農業領域的新革命。諸多名人變身“新農人”，借助電商平臺推廣農產品，開創了“互聯網+農業”的新時代，給中國傳統農業上了一堂“高大上”的基本功課。在浙江、江蘇等地的農村，自發形成了很多淘寶村，建立起了一種一二三產業融合發展的互動模式。

　　阻礙我國一二三產業融合發展的體制因素分析

　　目前我國農業發展過程中產業融合的程度較低，農業的全產業鏈條建立仍需要產業化龍頭企業的發育，農業和現代制造業、現代服務業之間的融合存在著管理體制的種種阻礙，農業和現代高新技術產業的融合化發展尚缺乏相應的動力和條件。長期的計劃經濟造成的產業分割、城鄉發展的二元體制、中國農業特殊的生產經營體制等是其主要原因。

　　一是長期的計劃經濟體制。傳統計劃經濟體制下農業產前、產中、產后各個縱向環節被人為割裂的體制束縛，市場化水平極低。而較低的市場化水平是我國農業較低的產業融合程度的最根本原因。農業的產業融合發展要求農業生產要素實現社會化的競爭性利用，要求農業生產要素在整個經濟大系統中實現合理有效的配置，開拓農業生產經營的活動空間并提高農業利潤水平和比較收益。只有在成熟的市場機制下，才能實現農業生產要素在全社會范圍內的自由流通和轉移，才能在農業生產經營系統的內部、外部的不同產業之間建立相互聯系、相互滲透的有機聯系，形成高度社會化的現代農業產業鏈條。

　　二是城鄉分割的二元體制。城鄉分割的二元體制造成農業的區域限定、產業關聯的分割，是農業發展中缺乏產業融合效應的體制原因。由于特殊的國情和獨特的發展道路，我國經濟社會發展中的二元性質比其他發展中國家更為強烈，對農業發展的影響至今仍未消除，二元體制對農業產業融合的影響尤為深刻。為了支持工業的發展，在產業的空間布局上，強制性地規定農業種養種類和活動空間，限制甚至取消農村非農產業的發展。農業的產前、產中和產后環節不但被人為地分割在不同的產業內部，而且被分隔在不同的空間區域：農業就是限定在農村地區的種植業和養殖業;農業產前需要的物資和服務投入以及產后的加工、流通、銷售等增值部分都被限定在城市中的工業和服務業之中。產業之間的聯系通過國家計劃進行調配，而且這種計劃和調配的利益取向向城市地區和城市中的產業嚴重傾斜。這種城鄉區域分割、城鄉產業分割的狀況造成農業極低的產業收益和極小的產業發展范圍，使產業融合所強調的產業關聯、產業滲透和產業交叉，缺乏在農業實踐上和理論上的推進空間。

　　三是生產經營體制。以小農戶為單位的農業生產經營組織，缺乏產業融合的承載能力。中國農業的家庭經營方式表現出的小規模、分散化、市場化程度低、抗風險能力低、融資成本高等弱點，使這種小農式家庭經營方式具有很強的準自然經濟特征。以家庭為單位的小農戶經營面臨著與外部市場之間巨大的信息不對稱性和較高的交易成本，從而嚴重制約著農業與外部產業之間的系統的資源配置。從最基本的農業市場主體的角度看，小規模的農業家庭生產經營是制約中國農業產業融合化發展的微觀組織原因。

　　四是條塊分割的農業管理體制。我國農業管理體制是由各級政府及其涉農部門組成的一個復合網絡。這個網絡的基本構架是在計劃經濟時期確立的。

　　首先，我國農業管理體制存在著嚴重的產業分割、分段管理的現象。在我國的農業管理機構設置中，生產環節、加工環節、貿易環節(甚至內外貿環節)分屬于不同的部門。其結果是造成了農業產業鏈的人為割裂，不能實現農業產業鏈的縱深發展和綜合效益的提高。

　　其次，我國農業管理體制存在著部門分割、綜合協調能力差的問題。農業管理體系是一個有機的整體。在我國，盡管農業部是農業和農村工作的主管部門，但是與農業發展密切相關的農田水利建設、基本農田保護、農業科技研發等卻由水利部、國土資源部、科技部門等主管。這樣一種管理體系，不能從農業發展的全局出發，對農業基本資源和關聯機構作出長遠、完整的戰略規劃。

　　最后，我國農業管理部門存在著政出多門、調控不力、權責不對等的弊端。在農業管理體制改革過程中，盡管我國農業部名義上具有“研究提出深化農村經濟體制改革的意見”的職責，但是，一方面由于管理職能分割，農村利益分配關系的改革等農村最為重要的改革，分屬于不同的部門，農業部均不能獨立提出實質性的方案并執行;另一方面，按照中央農業管理體制的運作原則，凡是各涉農部門職權范圍的工作，涉農部門獨立完成;凡是尚未明確分工的事項，必須由各方協調后上報國務院;凡是涉及不同部門的工作，則以一個部門為主、相關部門聯合行動。這種管理體制結果是農業部對農業的改革、發展、管理等缺乏相應的決策能力和調控能力。

　　制定支持農村一二三產業融合發展的政策保障措施

　　促進農村一二三產業融合發展，重點破除相關的體制機制阻礙因素，適時建立起適應一二三產業融合發展的政策體系，并且要附以能夠確保政策兌現的具體措施。

　　(一)構建支持農村三產融合發展的政策體系。適應中國的國情和經濟發展的要求，建立支持三產融合發展政策體系，至少應包括六個方面：有利于產業主體之間聯合與合作的資源配置體系，有利于保證基礎產業穩定發展的優序體系，有利于市場主體創業創新的激勵體系，有利于國家支持的投入體系，有利于經濟規?；a社會化的服務體系，有利于糾正行政干預的自律體系。建立上述六大支撐體系，需要多級政府更新觀念，調整思路，轉變職能，扎實工作。

　　(二)強化支持一產優先發展的政策。農業是原字號的基礎產業，有原料，才有加工;原材料好，加工質量才能高。對于以服務業為主體的第三產業來說，只有農業、工業得到長足發展，才有市場性服務對象的不斷壯大，有服務的需求，才有服務業的發展。從一二三產業之間的遞進關系來說，融合發展的基礎條件是做大做強第一產業。建立一二三產業融合發展的政策體系，要首先強化支持一產(農業)優先發展的政策。重點是：

　　1.完善種糧直接補貼政策，探索由補到地轉為補到糧的有效途徑。建議一是穩定補貼渠道，逐年擴大補貼數額;二是保持存量，調節增量。也就是在國家繼續逐年加大種糧直補投入量的基礎上，已補繼補;增量部分誰種糧補給誰，讓糧食直補真正起到支持發展糧食生產的作用。

　　2.完善農機補貼辦法，集中財力支持適度規模經營。比如，適應一二三產業融合發展的需要，擴大享受補貼的農機具品牌目錄，將用于改善倉儲條件、合作社冷鏈運輸和農產品初加工的設備納入農機補貼范疇。

　　3.改革扶貧方式，提高貧困地區和貧困戶的造血機能。中央有關部門應認真研究貧困如何扶、有限資金往哪用的問題，總結扶貧的經驗，推廣扶持發展生產的扶貧方式，組織和動員貧困戶艱苦創業，激勵貧困地區和貧困戶在一二三產業融合發展上有所作為。

　　4.開辟新的補貼項目，扶持發展綠色食品有機食品工業原料。食品的質量安全，首先是原材料的質量安全。為了確保食品工業的產品質量安全，中央財政應與省級財政合力，對減量或杜絕使用化肥、農藥，定項生產綠色有機農產品的生產單位，給予綠色農產品補貼;建立培肥地力專項基金，對于改土造田，對于大量使用農家肥、發展腐質綠肥的生產單位，發放地力改良補貼。

　　(三)調整和完善支持發展農產品加工業的政策。農產品加工業是承上啟下的產業，是一二三產業融合發展的關鍵環節。只有農產品加工業得到長足發展，才能帶動農產品的生產和包括物流、金融、內外貿易、餐飲在內的第三產業的持續穩定發展。在某種意義上說，支持發展農產品加工業，就是支持一二三產業的融合發展。重點是：

　　1.提高中央財政農產品產地初加工補助標準。從2012年實行的農產品產地初加工補助政策，在解決鮮活農產品均衡上市、減少收儲環節損失，為精深加工提供便利、促進農民增加機會收益等方面，收到了很好的效果，起到了導向效應。在中央大眾創業、萬眾創新的要求下，中央財政應從第十三個五年規劃開始，將此項補助納入經常性財政預算，并且應將年補助總額提高到20億元，堅持5年不變。

　　2.調整完善相關財政資金的使用方向。為了促進加工企業建基地、辦三產、拓寬內外貿易渠道等進行一條龍綜合經營，國家農業綜合開發資金應調整使用方向，把改善農業生產條件、建農產品定向生產基地與發展農產品加工業統一起來，爭取做到一并規劃，配套建設。“十三五”期間，農業綜合開發用于農工商綜合經營的年投入，應不低于50億元。支持農產品加工業的技術創新，增強科技儲備。對生產一線急需的技術組織科研攻關。對于農產品精加工和營養成分提取精煉技術、副產品的綜合利用的科研項目，應納入國家科技發展規劃，予以大力支持。

　　3.增強生產主體的抗風險能力，解決肉類等農產品加工企業重復征稅的問題。充分考慮糧、棉、油、糖加工業薄利和肉魚蛋奶鮮活農產品不耐儲的產業特性，在“十三五”期間，國家可考慮農產品加工行業實行全行業營業稅改增值稅試點，讓利于企業，促進農產品加工業的持續健康發展。

　　4.用地政策方面向農產品加工企業傾斜。對于分布在鎮、村區域的農產品加工企業，其廠房、倉儲、物流等建設用地應視為農村建設用地，應不受占補平衡指標約束，優先審批。

　　5.政策性銀行的資金，應向農產品加工業傾斜。農業發展銀行和進出口銀行除了負責安排政策性支農資金之外，應該相應拓寬業務領域，將貧困地區的農產品加工業納入信貸供給，在年度資金總規模中確定一定比例用于支持發展農產品加工業。其利率應比國有商業銀行平均市場利率有優惠。

　　(四)統籌支持發展服務業的政策。沒有服務業與一、二產業的相互配套和協調發展，三個產業的發展就難以融合起來。由于服務業領域寬泛，政策渠道頗多，在統籌兼顧的原則指導下，至少可以從以下五個重要方面建立和完善政策體系。重點是：

　　1.搭上“一帶一路”的政策快車。在未來相當長的一個時期，建設絲綢之路經濟帶和海上絲綢之路，是中國進一步融入世界的大戰略。應把握“一帶一路”建設的良好契機，千方百計促進農村一二三產業融合發展。一方面，具有服務職能的各行各業，要從各行業的職能和服務現狀出發，按照政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通的要求，及時調整、補充和完善行業政策，使三產融合真正搭上一帶一路的快車;另一方面，國家在規劃“一帶一路”時，也應盡可能地照應到農村一二三產業的融合發展，注意為融合發展創造一個良好的政策環境。

　　2.統一城鄉公共服務政策。城鄉分割的社會治理和二元經濟結構，是農村一二三產業融合的最大政策障礙，只有突破這個障礙，融合才有條件、有所作為。突破的具體操作：一是構筑城鄉共享的信息平臺，解決農村農產品加工業與城市工業信息不對稱的問題。讓千變萬化的市場信息有利于城市與農村資源共享。二是實行城鄉統一的融資服務政策，即不能重城市偏農村，特別是對從事農產品加工的小微企業，應放寬貸款抵押條件和適當延長還款周期，讓資金真正起到支持發展農產品加工業的作用。三是同步改善城市與農村的基礎設施，進一步加快農村水、電、路、氣、房等影響農村投資拓業的基礎設施建設進程，改善發展農產品加工業的硬環境。四是著力推進城鄉基本公共服務均等化，用提高農村公共事業保障水平來留住人才、吸引生產要素，促進農產品加工業的快速發展。各級政府在工作的指導上，應該真正把城市與農村融為一體，放在一個平臺上，整體有序地推進，切實把以工補農、以城帶鄉具體化。

　　3.落實農業走出去、農產品和食品賣出去的對外開放政策。一二三產業的融合，其中就包括農業農產品與國際市場的融合。從目前的國際市場需求和貿易環境上看，應重點解決好三個問題。一是大力組織農民走出國門，到巴西、俄羅斯的遠東地區和非洲開發和承包土地，發展農業，借國際資源滿足確保國民糧食和食品安全的需要。二是對于中國農業企業在國外生產的原字號農產品回流本國，在不影響國內市場的情況下，應該打破出口配額的限制，優先辦理回流許可。三是對于中國境外食品加工企業所生產的特色產品和國內緊缺食品，海關、工商管理、質檢部門應該盡可能地提供通關便利。四是對于發育良好，實力較強，具有一定規模的已經“走出去”的農業企業，國家應引導同國際合作項目結合起來，以項目帶動發展，扶持企業走上健康和可持續發展的軌道。

　　4.支持市場中介組織更好地發揮作用。包括行業協會、技術標準、檢疫檢驗、會計審計和律師在內的事務所等市場中介組織，是一二三產業融合發展的粘合劑，應該采取積極支持與加強管理兼顧，盡可能地創造有利于發揮作用的市場環境，使其能真正回應農產品加工業和服務業本身的要求，幫助解決一些實際問題。

　　(五)依法保障農村一二三產業的融合發展。市場經濟是一種法制經濟，農村一二三產業融合發展作為發展社會主義市場經濟的一個路徑選擇，必須敬畏法律遵守法律，依法規范融合發展的具體行為，做到有法可依，有法必依，違法必懲。在制定各項涉及調節多產業之間關系的法律法規和規章時，應盡可能地照應到三產融合發展的要求，規范三產融合的市場行為，減少空白或真空地帶。對一些長期有效的政策，能夠上升到法律法規和規章層次的，應列入立法規劃，盡量把政策約束上升到法律法規和規章約束，以便提高權威性和約束力。在修訂和完善已有的相關法律法規和規章時，要盡可能地有利于推進農村一二三產業的融合發展，特別是應將優先發展農業、加快發展農產品加工業、配套發展服務業的理念作為一項選擇原則，從而有效地把修法修規與支持農村三次產業融合發展統一起來，有效地規避政策與法律法規規章不吻合的現象。當前應該抓緊修訂與農村產業有關的法律法規。比如，加快修訂《農民專業合作社法》。應擴大法律調整范疇，由專業合作社擴大到經濟合作社、互助儲金合作社、消費合作社等具有廣泛意義的各類合作社。應對合作社的升級層次作出規定，根據目前農村合作經濟發展的需要，對經濟聯合社的成立和撤并做出明文規定，從法律上鼓勵經濟主體發展高層級的聯合和合作，加快社會化大生產的進程。適應優先發展農業、加快發展農產品加工業、配套發展社會化服務業的需要，把黨的十八屆三中全會提出的“允許合作社開展信用合作”的要求，上升到法律條文，明文規定合作社內部可以開展資金存貸業務。同時，積極構建農村“三產”融合發展的法制環境。依法促進農村一二三產業的融合發展，有三大要件，一個是要有法可依，另一個是執法必嚴，再一個是違法必懲。這三大要件構成了農村“三產”融合發展的法制環境。

　　(本文系農業部農產品加工局《農產品加工業及農村一二三產業融合發展保障措施研究》課題成果之一。執筆：魏登峰 組員：李銳 王翔 陳麗娜 涂瑩燕 鞠紅巖)