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新修訂的種子法在促進種業創新、簡政放權、明確主體責任、加大市場監管等方面有不少創新之處。

加強資源保護，促進種業創新

(一)加強種質資源保護，加強資源交流與合作

種子資源是農作物品種選育的基礎，是我們國家的戰略資源，是種業創新的基礎，新種子法強化了對種質資源的保護，主要表現在兩個方面：

一是強調國家對種質資源擁有國家主權、種質資源的公共屬性。明確國務院農業行政主管部門建立種質資源保護區、保護地的責任;明確種質資源庫、保護區或保護地的種質資源屬公共資源，依法向社會開放;占用種質資源庫、保護區或保護地，需經原設立機關同意。

二是加強了對外提供資源的管理。原種子法僅對向境外提供種質資源設定了審批制度。有個別單位或個人以法律沒有禁止性或限制性規定為由，在境內與境外機構、個人合作研究利用我國種質資源，實際上導致了種質資源的流失，給國家造成了損失。新種子法借鑒《畜牧法》的相關規定，對單位或個人與境外機構、個人合作研究利用我國種質資源予以規范。此外，根據我國已加入的《保護生物多樣性公約》，增加對外提供種質資源共享惠益的內容，以保護我國種質資源和產業。

(二)強調種業創新的地位，基礎育種和商業育種適度分離

種業科技創新是種業核心競爭力。新種子法明確支持科研院校和高等院校開展基礎性、公益性研究，鼓勵科技人員依法取得研發收益，支持科研單位人員向企業流動，國家的科研教學單位向基礎性、公益性研究方面發展，企業商業化育種主要由企業承擔。鼓勵種子企業充分利用公益性研究成果，培育具有自主知識產權的優良品種。鼓勵種子企業與科研院所及高等院校構建技術研發平臺或產學研結合的種業技術創新體系。由財政資金支持為主形成的育種成果的轉讓、許可等應當公開進行，禁止私自交易。

(三)設立新品種保護專章，強化育種者權益保護

現行的植物新品種保護制度主要由植物新品種保護條例規定，該條例制定于1997年，2013年曾對其中39條第3款和40條，侵權和假冒的法律責任做了修訂。新種子法增加了“新品種保護”一章，將現行條例中一些基本制度修改完善后納入，如將條例中的生產銷售需要經品種權人許可外，增加了繁殖也需要經過品種所有人的許可，一定程度上擴大了品種權的權能范圍，給予育種者更廣泛地保護。這些規定加強了保護的力度、強度、范圍和內容，為品種創新提供了更有力的保障。同時，大幅提高了對侵權假冒行為的民事賠償標準和行政處罰力度。

立法過程中，針對我國授權品種中修飾性、模仿性品種較多，同質化問題突出的問題。一些專家和有關部門主張確立實質性派生品種管理制度，明確實質性派生品種可以申請新品種權，可以獲得授權，但在進行商業化應用時需征得原始新品種權所有人同意;以加強對原始創新的激勵和保護。但這項制度目前還存在一些爭議，最終未能寫入新法。

減政放權，提高政府效能

(一)種子生產經營證兩證合一

原種子法中，種子生產和經營兩個環節是分開的，導致種子生產人為割裂，不利于大型企業整合生產經營環節。生產許可證實質上是一種生產資格的認定，且生產許可證與經營許可證在許可條件上相近，主要差別在于種子的加工、包裝等設施設備條件，而在實際生產中，加工包裝環節也是生產的一個環節，生產經營環節難以清晰界定。由于兩證分設，種子企業申辦種子經營許可證，還必須申辦種子生產許可證，方可進行種子生產。按照規定，生產許可證需要到生產所在地辦理，如果一個企業有多個生產基地，就必須辦理多個生產許可證，給企業特別是育繁推一體化種子企業帶來較大負擔，也不利于加強對種子生產的源頭控制。

新種子法將生產經營許可證“兩證”合一，對農作物種子實行種子生產經營許可制度。一是有利于引導種子企業整合生產經營環節，合理配置相關資源，培育“育繁推一體化”種子企業，符合現代種業發展的要求和目標。二是為企業減輕了負擔。兩證合一后，種子企業可不再按生產地點分別進行申請生產許可證，可一次辦理所需的種子生產經營許可資質，大大減輕了種子企業負擔。

(二)改革品種審定制度，提高政府效能

品種審定制度，在修改過程中，一直是爭議最大的一項制度。從種業發展的趨勢和國外的經驗看，審定制度走向登記制度是必然。考慮到我國的國情和種業發展的現實，此次修法保留了審定制度，但從多個方面對該項制度進行了完善，為今后走向登記制作了準備。

一是減少了審定作物數量。需要審定的主要農作物品種由目前的28種減少到5種。

二是為育繁推一體化的企業開辟綠色通道，明確了其法律地位，擴大了作物范圍和實施的層級。2011年國務院8號文件提出了為實行選育生產經營相結合符合國務院農業部門規定條件的種子企業開辟綠色通道。2014年農業部出臺了《品種審定綠色通道試驗指南》規定，只有育繁推一體化企業才能參加，試驗作物是兩雜作物只有雜交水稻和雜交玉米，同時，審定的級別只有國家級。新種子法規定，參加主體還是育繁推一體化種子企業，作物范圍已經由兩雜擴大到所有審定作物。小麥、棉花、大豆、常規水稻都可以開辟綠色通道。同時，不僅僅是國家級設立，省一級也可以開通綠色通道。

三是簡化了引種程序，同一生態區引種只需要備案。新法規定，屬于同一適宜生態區的地域引種農作物品種、林木品種的，引種者應當將引種的品種和區域報所在省自治區直轄市人民政府農業林業主管部門備案。這一條改了幾個字，由相鄰省改成其他省，由原來是經主管部門引種的當地的農業部門同意改為備案，但將引種的法律屬性明確了，同時，放寬了引種的條件，只需要告知和將相關材料提交即可。

強化企業主體責任，加大對政府的約束

(一)強化企業主體責任

新種子法第十七條要求，育繁推一體化企業按照審定辦法自行開展試驗，達到審定標準的，品種審定委員會頒發證書，但同時也要求種子企業對試驗數據的真實性負責，保障可追溯，接受省級以上人民政府農業林業主管部門和社會的監督。這一條賦予了企業自行完成實驗這樣一個權利，同時也給你了責任，你要對你的試驗數據的真實性負責，也增加了對你的約束，要接受主管部門和全社會的監督，要保證實驗數據可追溯。如果種子企業有造假行為，將被處以100萬以上500萬以下的罰款，并且不能再享受綠色通道的資格，應該說這是很嚴厲的。

(二)約束政府行為

新種子法第十五條規定，審定辦法應當體現公正、公開、科學、效率的原則，有利于產量、品種、抗性等提高與協調，有利于適應市場和生活消費需要的品種的推廣，制定修改審定辦法時，應當充分聽取育種者、種子使用者、生產經營者和相關行業代表的意見，這對種子管理部門是個約束。

同時，要求建立包括申請文件、品種審定試驗數據、種子樣品、審定意見和審定結論等內容的審定檔案，保證可追溯。在審定通過的品種，依法公布的相關信息中，應當包括審定意見情況，接受監督。就是說現在要建立審定檔案，不能說審定完了資料也不留，也不備查，那不行，要有審定檔案，并且檔案都是什么內容，規定得很清楚，審定的數據要保留，種子樣品要保留，審定的意見，是同意的還是反對的，投的票，審定的結論都要有檔案，并且在公布的相關信息當中要包括審定意見。同時，品種審定實行回避制度。新法規定，如果品種審定委員會委員和工作人員不依法履行職責，弄虛作假、徇私舞弊的，依法給予處分;自處分決定作出之日起五年內不得從事品種審定工作。

規范市場管理，促進種業發展

(一)對非主要農作物實行登記制度

非主要農作物主要是茶果菜等作物，雖然較主要農作物種植面積小，但經濟價值高，對豐富農產品品種，保障有效供給，增加農民收入意義重大。原種子法沒有對非主要農作物品種管理進行規定。實踐中，一些進入市場的蔬菜、花卉、果茶苗木品種或者沒有名稱，或者標簽標識混亂，同種異名、同名異種情況交織，用種者無法判斷品種真假，受到損失追索賠償取證困難。同時，新品種在進入市場前未能通過規范程序保存標準樣品，容易造成珍貴物種流失。廣西、湖北、湖南、內蒙古、吉林等十多個省、自治區頒布條例對非主要農作物新品種實施登記制度進行了探索。從國外非主要農作物品種管理實踐來看，歐盟是對農作物種子采取登記制度，并發布品種共同目錄;美國雖然不搞品種審定，但官方種子認證機構協會(AOSCA)的品種評審委員會對新品種提供鑒定與品種管理，發布農作物品種認證目錄;印度品種登記與品種認證兩種制度并存;日本對非主要農作物品種實施登記制度。因此，對非主要農作物采取登記制度，也是國外一些國家較為成熟的做法。新種子法對非主要農作物實施登記。主要包括以下程序：

目錄制。國家對部分非主要農作物實行品種登記制度。列入非主要農作物登記目錄的品種在推廣前應當登記。

登記的原則：實行品種登記的農作物范圍應當嚴格控制，并根據保護生物多樣性、保證消費安全和用種安全的原則確定。登記目錄由國務院農業主管部門制定和調整。

提交書面材料。申請者申請品種登記應當向省、自治區、直轄市人民政府農業主管部門提交申請文件和種子樣品，并對其真實性負責，保證可追溯，接受監督檢查。申請文件包括品種的種類、名稱、來源、特性、育種過程以及特異性、一致性、穩定性測試報告等。

進行書面審查。省、自治區、直轄市人民政府農業主管部門自受理品種登記申請之日起二十個工作日內，對申請者提交的申請文件進行書面審查，符合要求的，報國務院農業主管部門予以登記公告。

(二)種子經營制度的幾種特殊情形

原種子法規定對農民個人自繁自用的常規種子在集貿市場出售、串換，以及經營不再分裝的包裝種子、委托銷售、設立分支機構等四種情況可以不辦理許可證，這使得一些違法經營行為很難界定，增加了監管的難度。

新種子法規定對在有效區域設立分支機構的、經營不再分裝的包裝種子的，或者受具有種子生產經營許可證的種子生產經營者以書面委托生產、代銷其種子的，不需要辦理種子生產經營許可證，但應當向當地農業、林業主管部門備案。

加大市場監管，提高處罰力度

(一)擴大假種子認定范圍

近年來，一些不法分子為規避處罰，故意侵權銷售他人的種子，或不貼標簽，或銷售散裝種子，主管部門查到后，無法按假種子進行處罰，只得按沒有標簽或包裝從輕處理。新法中將沒有標簽的種子列入假種子。

(二)加大對違法行為的處罰力度

近年來，假劣種子侵農害農、種子侵權等違法案件在一些地方仍時有發生，不僅侵害農民的利益，還擾亂了公平競爭的市場秩序。新種子法加大了對生產經營假、劣種子，違反種子生產經營許可管理規定，為境外制種的種子或從境外引進農作物種子進行引種試驗的收獲物在國內銷售，違反種子包裝和標簽管理規定，私自采集或采伐國家重點保護的天然種質資源，向境外提供或者從境外引進種質資源，經營推廣應當審定未審定種子等10種違法行為的行政處罰力度。

在加大罰款幅度同時，增加了從業資格處罰;對違法情節嚴重的種子企業，在吊銷其生產經營許可證的同時，規定其主要責任人和直接責任人五年內不得從事種子生產經營。此外，將以違法所得為計罰標準改為以貨值金額為計罰標準等。

(三)增加不配合檢查的視為不合格等措施

近年來，有相當一部分種子企業以各種理由不配合種子管理部門的監督抽查，從而逃避監管，對保證種子安全帶來隱患。新法中增加了“無正當理由，拒絕配合農業、林業行政主管部門開展種子質量和品種真實性檢測的，給予警告，責令改正;拒不改正的，視為不合格;情節特別嚴重的，由發證機關吊銷其種子生產、經營許可證”的相關規定，以加強對企業的監管管理。

(作者單位：農業部管理干部學院農業法律研究中心，農業部法律服務中心)