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2014年3月，全國農村土地確權登記頒證工作座談會在山東省濟寧市召開，汪洋副總理在會上對山東省土地確權登記頒證工作給予充分肯定。會后山東省被列為全國首批整省試點單位。到今年6月，山東省農村土地確權登記頒證成果縣級自檢自查、市級初步驗收和省級抽查驗收工作全面完成，17市全部通過省級抽查驗收，山東省農村土地確權登記頒證工作基本完成，比全國要求進度早了兩年，為全國土地確權登記頒證工作探索了模式、積累了經驗。就山東省農村土地確權登記頒證工作采取的措施、該項工作的意義、實效和頒證之后的成果運用等問題，本刊記者日前專訪了山東省農業廳廳長王金寶。

記 者：農村土地確權登記頒證是實行家庭聯產承包責任制后農村土地制度改革的又一重大舉措，作為全國首批整省試點單位，請您介紹一下山東省開展這項工作的有關情況。

王金寶：2013年中央1號文件提出用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。山東省委、省政府堅決貫徹中央決策部署，站在落實“四個全面”戰略布局的高度，深入研判，科學決策，確立了爭取用3年時間基本完成全省農村土地確權登記頒證的工作目標。2013年3月，省委、省政府在沂南縣召開了農村土地確權登記頒證工作座談會，部署全省第一輪試點工作，要求每個市至少安排1個縣(市、區)開展試點。5月，省委辦公廳、省政府辦公廳轉發省農業廳等6部門《關于開展農村土地確權登記頒證工作的意見》，對土地確權登記頒證工作進行了全面部署。8月，省委、省政府召開了由市、縣、鄉黨委政府分管領導和有關部門參加的全省土地確權登記頒證工作電視電話會議，總結第一輪試點經驗，部署安排第二輪試點工作，將試點面擴大到所有涉農縣(市、區)。2014年省委、省政府提出當年全省50%以上的村(社區)完成土地確權登記頒證工作任務。從2014年開始，省委連續3年將農村土地確權登記頒證工作納入全省科學發展綜合考核內容。2014年3月，全國農村土地確權登記頒證工作座談會在我省濟寧市召開，汪洋副總理對我省土地確權登記頒證工作給予充分肯定。會后我省被列為全國首批整省試點單位。到2015年底，全省73910個村(社區)完成了承包土地確權登記頒證任務，占有耕地村(社區)總數的95.9%;確權承包耕地面積8815.6萬畝，占家庭承包耕地面積總數的98.1%，全省基本完成農村土地確權登記頒證工作。到今年6月，全省農村土地確權登記頒證成果全面完成縣級自檢自查、市級初步驗收和省級抽查驗收工作，有關全省農村土地確權登記頒證工作情況的報告，經省政府第82次常務會議、省委深化改革領導小組第25次會議審議通過后，9月份已經以省委、省政府名義上報黨中央、國務院。

當然，盡管我省農村土地確權登記頒證工作已基本完成，但這只是農村改革發展中取得的階段性成果，目前仍有極個別村由于種種原因沒有開展確權工作;有的地方信息化建設和檔案整理滯后，縣級數據庫建設和檔案管理水平亟需規范提升等。下一步，我們將認真貫徹落實習近平總書記系列重要講話和視察山東重要講話、重要批示精神，以走在前列為目標定位，扎實做好農村土地確權登記頒證掃尾工作，積極促進成果轉化應用，推動農村改革持續全面深入，進一步釋放農村改革動能和紅利，讓農民更多受益，讓農業更快發展，讓農村更加和諧。

記 者：山東省在農村土地確權登記頒證工作中都采取了哪些具體措施?有哪些經驗?

王金寶：農村土地確權登記頒證工作是一項涉及千家萬戶農民切身利益、政策性和技術性很強、工作任務相當繁雜的系統工程。為扎實穩妥推進這項改革任務，我們主要采取了以下工作措施：

一是堅持黨委、政府統一領導，強化組織保障。為加強組織領導，2013年5月省里成立了由省委、省政府分管領導任正副組長，省委辦公廳、省政府辦公廳、省委農工辦、省財政廳、省國土資源廳、省農業廳、省檔案局、省政府法制辦、省政府金融辦等9個省直部門負責同志為成員的工作領導小組，辦公室設在省農業廳，負責日常工作。各市、縣(市、區)、鄉(鎮)普遍成立了由黨委、政府分管領導同志牽頭，有關部門負責同志參加的領導小組和工作機構，形成了黨委政府統一領導、有關部門分工協作、上下工作整體聯動的工作領導協調機制，保障了全省工作按照“村委是實施主體，鄉(鎮)是責任主體，縣級黨委政府負總責”的要求，穩妥有序向前推進。

二是堅持試點先行、逐步推開，掌握科學方法。省里先后在滕州市、昌邑市、汶上縣、沂南縣、樂陵市、臨清市等地安排了兩輪試點，逐步摸索總結出行之有效的農村土地確權登記頒證“5123”工作法，并在全省面上進行推廣，成為工作基本遵循。“5123”工作法，即整個工作分5個階段：組織宣傳、調查核實、勘界測繪、審核確認、資料存檔。12個工作步驟：成立工作班子、政策宣傳動員、相關資料收集、入戶調查核實、實地勘界測繪、有關信息錄入、形成地籍草圖、確認空間位置和面積、填寫確認書和簽訂合同、建立健全登記簿、頒發承包經營權證書、建立信息系統及資料歸檔。3榜公示制度：第一榜公示農戶二輪延包家庭成員及承包地塊信息摸底調查結果;第二榜公示農戶指界后的承包土地的位置及測繪面積地籍草圖;第三榜公示經過糾錯后的農戶承包土地面積、四至、空間位置地籍圖，經公示無異議后，由農戶代表簽字確認。

三是堅持質量優先，嚴把關鍵環節。各地重點在以下三個方面狠下功夫，確保工作質量。一是嚴把權屬調查關。嚴格遵循《農村土地承包經營權登記試點工作規程》和《農村土地承包經營權調查規程》，對二輪延包原始資料進行清查整理，對農戶家庭承包狀況、土地變動等情況進行收集、核對，查清家庭成員、承包地權屬、四至等基礎信息，在全村進行第一次公示確認。二是嚴把測繪關。通過公開招標，確定有資質的專業技術隊伍，在老百姓指界的基礎上，采用“圖解+實測”的方法，將每個農戶的承包地塊面積、位置調繪成圖，在村內進行第二次公示確認;修正錯誤后，將最終形成的地籍圖在村內進行第三次公示確認，確保測繪精度符合要求、測繪成果農民認可。三是嚴把證書發放關。證書發放到戶是農村土地確權登記頒證的最終成果，也是對確權工作質量的最終檢驗。為此省里專門委托第三方對各市工作進行了暗訪，今年春節又安排省農業廳家在農村的工作人員進行了調查了解，各市也采取明察與暗訪相結合的方式進行調度、督導，確保證書及時發放到戶。

四是堅持依法依規依策操作，妥善化解矛盾糾紛。嚴格執行農村土地承包法律、法規和政策，做到“三不變，一嚴禁”。針對試點工作中遇到的34個普遍性問題，省里編印了《山東省農村土地確權登記頒證有關法律政策問題解答》，逐項解讀政策，指導工作實踐。對于現行法律、法規、政策沒有明確規定的疑難問題，堅持依照法律、法規、政策的基本精神，結合當地實際由村民民主協商解決，確保確權成果得到群眾認可，經得起歷史檢驗。對于城中村、城郊村、園區村等難點村及“兩田制”歷史遺留問題，我們按照“充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地”的原則要求，實行分類指導、一村一策，探索采取“確權確地到戶”、“確權確股不確地”、“確權確利不確地”等3種方式，依法進行確權，既保護了農戶的土地承包經營權權益，又維護了農村社會的和諧穩定。

五是堅持確權成果有效轉化應用，建立信息管理系統。為發揮土地確權登記頒證成果效用，提高土地承包管理智能化、信息化水平，各地嚴格按照農業部技術標準要求，以縣為單位建立數據庫，逐步實現了入庫數據真實、完整、規范。在此基礎上，各地按照標準要求，向省里匯交土地確權登記數據，為建成省級數據庫、形成全省農村承包土地一張圖、實現“以圖管地”奠定了堅實基礎，同時也將為下一步開展土地流轉、抵押擔保、落實惠農政策、發展現代農業提供信息支撐。為搭建全省信息管理平臺，省財政列支預算資金1124.5萬元，支持研發設計了省級農村土地承包經營管理信息系統。系統正式運行后，省、市、縣、鄉、村五級可以分級、分權限進行網上業務辦理和信息查詢，實現農村土地承包經營動態化管理。

六是堅持嚴格驗收標準，規范成果檢查驗收。依據農業部《農村土地確權登記頒證成果檢查驗收辦法(試行)》，省里制定《山東省農村土地確權登記頒證成果檢查驗收實施辦法》，明確了成果檢查驗收以縣(市、區)為基本單位，采取縣級自檢自查、市級初步驗收、省級抽查驗收的方式進行。各市在完成縣級自檢自查、市級初步驗收的基礎上，才能申請省級抽查驗收。省里重點就以下6個條件進行嚴格審查：一是轄區內所有縣(市、區)90%以上有耕地的村(社區)完成確權工作;二是以集體承包耕地面積為基數，轄區內所有縣(市、區)確權面積達90%以上;三是以縣(市、區)為單位，建立符合規范要求的數據庫;四是檔案按標準規范進行收集、整理和存放;五是完成縣級自檢自查、市級初步驗收;六是市級初步驗收完成后，在當地主流媒體上進行公示。滿足上述條件的，省里組成抽查驗收專家組，采取內業檢查和外業檢測相結合形式，隨機抽取樣本縣(市、區)、樣本鄉(鎮)、樣本村和樣本戶，進行現場查閱檔案資料、檢驗技術成果和進村入戶調查。對各地在抽查驗收中發現的問題，專家組現場向當地黨委、政府反饋，并提出限期整改建議。

記 者：通過土地確權登記頒證，山東省取得了哪些成效?如何評價這項工作的重大意義?

王金寶：開展農村土地確權登記頒證，是黨中央在新的歷史時期深化農村改革作出的重大決策部署，通過開展農村土地確權登記頒證，有效解決了農村土地承包長期存在的地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全、檔案管理不規范等問題。建立健全了承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經營權登記制度。確認農民對承包地的占有、使用、收益權利，讓農民吃上了“定心丸”、種上了“放心田”，為進一步落實好惠農政策、解決“誰來種地”問題提供了科學依據和基礎條件，以此為契機，將農村集體產權制度改革引向深入。這項工作的重大意義體現在以下幾個方面：

穩定了農村土地承包關系。通過確權登記頒證，實現了承包面積、承包合同、登記簿、承包經營權證書“四相符”和承包地分配、承包地四至邊界測繪登記、承包合同簽訂、承包經營權證書發放“四到戶”。這從根本上強化了對農村土地承包經營權的物權保護，有效杜絕了村干部隨意調整或收回農民承包土地的行為，為保持現有土地承包關系長期穩定提供了制度保障。在此基礎上，農民可以安心帶著土地承包權進城務工落戶，加快城鎮化建設進程。

為土地“三權分置”理論實踐打下了基礎。通過確權登記頒證，進一步穩定了農民土地承包權，讓一家一戶農民轉出土地更安心，規模經營主體流轉土地更放心，促進了土地經營權向新型農業經營主體流轉，解決了“誰來種地”、“地怎么種”的現實難題，為發展農業適度規模經營，加快現代農業發展注入了新的活力。目前，山東省農村土地流轉面積已達2569.5萬畝，占家庭土地承包經營面積的27.3%，比2012年提高了15個百分點;加上各類社會化服務組織通過建立緊密型生產基地、開展土地托管服務所覆蓋的面積，全省承包土地經營規模化率達到40%以上。

實現了土地承包經營權權能。通過土地確權登記頒證，進一步明晰了土地承包經營權權屬，活化了土地權能，為實現土地股份合作經營，探索賦予土地經營權抵押擔保權能奠定了基礎。目前，山東省有10個縣(市、區)被國家確定為土地經營權抵押貸款試點單位，有76個縣(市、區)探索發放了土地經營權證，有43個縣(市、區)開展了土地經營權抵押貸款業務。截至今年6月底，山東全省土地經營權抵押貸款余額9.1億元，為破解農業規模經營主體融資難問題創出了路徑。

推動了農村集體產權制度改革。各地利用土地確權登記頒證成果，不斷深化農村產權制度改革，對農村經營性資產資源進行股權量化，賦予農民對集體資產更多權能，實現農村資源資產化、資產資本化、資本股份化。目前，山東省有1.01萬個村完成了集體產權制度改革，占總數的12.3%，量化資產總額746.8億元，累計股金分紅21.6億元。產權制度改革的不斷深化，有力促進了山東省農村綜合產權流轉交易市場發育。目前，全省已建立省級農村產權交易中心1個，市級3個，縣級109個，累計實現交易額206億元。

實現了農村土地承包管理信息化。為提高農村土地承包管理智能化和社會化服務水平，最大程度發揮土地確權頒證成果效用，山東省按照農業部技術標準要求，以縣為單位建立了農村土地確權頒證數據庫，最終建立土地確權登記頒證省級數據庫。系統正式運行后，省、市、縣、鄉四級可以分級、分權限進行網上業務辦理和信息查詢，為農村土地承包管理信息化打下了基礎。也為下一步實現全省“一張圖管地”，開展土地流轉、抵押擔保、落實惠農政策、發展農業產業提供信息支撐。

維護了農村社會和諧穩定。山東省個別地方在二輪延包中形成一些歷史遺留問題，導致人地矛盾長期得不到解決，不僅影響到當地農業的健康發展，也影響到農村社會穩定乃至黨在農村的執政基礎。通過土地確權登記頒證，進一步穩定和完善了農村土地承包關系，維護了農民的土地財產權益，許多土地承包矛盾和糾紛得以有效化解，全省農村呈現出社會和諧穩定、黨群干群關系融洽、農村基層政權堅實穩固的良好局面。

記 者：山東通過這次農村土地承包經營權確權登記頒證，在今后的農村土地承包經營管理工作方面會有哪些變化?

王金寶：我認為今后農村土地承包經營管理工作的變化主要體現在管理內容和管理手段兩個方面。

一是管理內容更加豐富。以往的農村土地承包經營管理側重于承包合同管理、檔案管理和經營權證發放這些靜態的管理活動。這次確權登記頒證后，土地承包經營管理按照保護農村土地承包權用益物權的要求，將向承包合同管理、登記管理、流轉管理和糾紛調處四位一體管理并重轉變。

二是管理手段更加先進。在完成土地確權登記頒證基礎數據的基礎上，我省將運用現代信息技術，建成省、市、縣、鄉、村五級貫通的農村土地承包經營管理信息系統。各級管理部門可按系統授予權限登陸，查詢農戶承包土地位置，發布相關信息，辦理有關業務，實施在線監管，實現農村土地承包經營管理的可視化、網絡化、信息化。