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2016年10月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。從改革開放之初，農(nóng)村土地所有權(quán)和承包權(quán)的“兩權(quán)分立”，到如今將經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中獨立出來的“三權(quán)分置”，或?qū)⒃谥袊?jīng)濟深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)展新常態(tài)下，再次激活中國“三農(nóng)”的積極性，從而最大限度地提升中國農(nóng)業(yè)的競爭力。

在第一次“兩權(quán)分立”后，中國農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到極大的激勵，中國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)潛力得到極大釋放，中國農(nóng)村的生活水平得到極大提升，在相當長一段時間內(nèi)，讓中國農(nóng)業(yè)與工業(yè)、服務業(yè)一同成為助推中國經(jīng)濟快速發(fā)展的重要動力，但隨著市場經(jīng)濟在中國大地特別是東南沿海地區(qū)的蓬勃發(fā)展，廣大內(nèi)陸農(nóng)村的主要勞動力紛紛離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以農(nóng)民工的身份加入到建筑、制造、服務等二三產(chǎn)業(yè)，使得農(nóng)業(yè)、特別是農(nóng)村土地面臨勞動力人口流失、生產(chǎn)要素供需失衡的局面，原本被承包的土地不斷被閑置、撂荒，而隨著城市人口的不斷增加，對于農(nóng)產(chǎn)品的需求卻在持續(xù)擴大，這也就形成了農(nóng)產(chǎn)品需求與供給兩側(cè)的不對稱發(fā)展。

同時，許多對農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿ι罹咝判牡耐顿Y者和企業(yè)家，在中央連續(xù)多年“一號文件”的鼓勵下，也紛紛開始關(guān)注和嘗試農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資機會，希望通過資本的投入推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、通過科技的結(jié)合提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但在具體實施過程中也遇到了一些因為政策不明確而帶來的困難，比如在進行承包權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，由于承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體的角色混合，當土地在進行流轉(zhuǎn)時，承包人與集體所有權(quán)人之間、承包人與具體經(jīng)營流轉(zhuǎn)對象之間，在法理上缺少必要依據(jù)，在發(fā)生流轉(zhuǎn)費用糾紛、集體土地改變用途等事件中，難免出現(xiàn)對經(jīng)營流轉(zhuǎn)對象的權(quán)益缺少保護，導致有實力有能力經(jīng)營農(nóng)村土地的投資者望而卻步的現(xiàn)象，不能將農(nóng)村土地的潛力做最大化發(fā)揮，進而損及農(nóng)地集體所有者與承包者的權(quán)益。另外，部分離開農(nóng)村土地的農(nóng)民，由于承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分屬不清，擔憂流轉(zhuǎn)后失去在集體土地承包流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)益，寧可讓土地閑置、撂荒，也不愿意參加流轉(zhuǎn)，或者因土地價值差異，少量流轉(zhuǎn)費用缺少對農(nóng)民承包流轉(zhuǎn)的吸引力，導致土地閑置、撂荒。

而此次推出的完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，進一步明確了農(nóng)民對農(nóng)村土地的權(quán)屬細節(jié)，將經(jīng)營權(quán)明確為農(nóng)村土地的一種獨立權(quán)屬，有利于堅定農(nóng)民通過對經(jīng)營權(quán)的獨立處置、提升農(nóng)村土地利用率的信心，也有利于保護投資者對農(nóng)村土地長期穩(wěn)定合理化流轉(zhuǎn)的信心，進一步維護農(nóng)民的利益，也進一步鞏固投資者的利益。在一定程度上解決了農(nóng)民在承包農(nóng)村土地并再流轉(zhuǎn)后，是否仍然擁有集體農(nóng)地的承包話語權(quán)的問題，也在一定程度上解決了投資者在流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地后，是否直接承擔集體農(nóng)地的承包責任的問題。雖然在“三權(quán)分置”的過程中，還可能有這樣或那樣的未決細節(jié)需要深究落實，但至少在農(nóng)村集體土地改革的頂層設計上，制定了較為明確的方向和思路。

一旦將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離，那么農(nóng)地的權(quán)屬就更加清晰，農(nóng)民雖然離開土地務工，但仍然是農(nóng)地所屬集體的成員，仍然享有本集體農(nóng)地承包的權(quán)益，而分離的經(jīng)營權(quán)可以作為一種獨立的農(nóng)地權(quán)屬以市場化方式流轉(zhuǎn)給看好農(nóng)地發(fā)展?jié)摿Φ耐顿Y者，同時，投資者得到流轉(zhuǎn)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)后，并不直接涉及該農(nóng)地的承包權(quán)，因此不需要在面對農(nóng)地集體所有者時缺乏理直氣壯的依據(jù)，農(nóng)民可以直接自主享有所承包土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收益，而投資者也只需要針對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進行商洽。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化的今天，傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營模式，已然無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提升的需要，甚至對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的進一步釋放形成局限或阻礙作用，因此投資者在尋求通過整合土地資源規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技含量等方式加快傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)型升級、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動效率，但當農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)混合一體時，農(nóng)民流轉(zhuǎn)就必須將全部權(quán)益整體付出，即不再享有該農(nóng)村集體土地的承包權(quán)益，而承接農(nóng)地流轉(zhuǎn)的投資者一并接續(xù)流轉(zhuǎn)出的全部權(quán)益、即使該投資者并不屬于該農(nóng)地所屬的所有權(quán)集體，那么在現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地法律法規(guī)體制下，就隱藏了諸多潛在利益沖突，比如一旦流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民打算回鄉(xiāng)，但是否還有農(nóng)地其他承包權(quán)利，或是，一旦農(nóng)村集體打算改變相關(guān)農(nóng)地的用途、投資者是否有權(quán)參與相關(guān)決策和補償協(xié)商?

在一系列不確定因素的困擾下，目前擁有農(nóng)地承包權(quán)的農(nóng)民在離鄉(xiāng)務工時，不便或不敢將土地流轉(zhuǎn)，或者就是將土地流轉(zhuǎn)全權(quán)委托給農(nóng)村集體處置，自身權(quán)益無法得到切實有效的保護，而有意擴大農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的投資者，同樣不便或不敢承接土地流轉(zhuǎn)，或者只能與農(nóng)村集體或在農(nóng)村集體的協(xié)助下與農(nóng)民達成缺乏法律法規(guī)依據(jù)的模糊協(xié)議。

但如果農(nóng)地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)明確分立，農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)就成為一項獨立可交易的權(quán)屬，既可以直接進行流轉(zhuǎn)或出租并得到法律的保護，同樣可以將該權(quán)屬進行抵押、轉(zhuǎn)移乃至證券化，比如連片土地的承包農(nóng)民，即使不屬于同一農(nóng)村集體但仍然可將連片土地的經(jīng)營權(quán)打包并通過信托計劃、集合權(quán)益計劃等金融創(chuàng)新產(chǎn)品，整合為規(guī)模化土地資源，并委托他人進行總體管理。農(nóng)民享受權(quán)屬增值收益，既可以提高農(nóng)民在經(jīng)營權(quán)處置方面的收入，也可以突出農(nóng)民在收益中的主體地位，同時還可以通過集中整合實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化，便于機械化、信息化、科技化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的推廣利用。

目前，包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的中國經(jīng)濟正在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，所謂“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”與之前提出的“供給側(cè)改革”有“結(jié)構(gòu)性”三字之差，而恰恰是這三字之差，說明了在經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的過程中，改革從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，“供給側(cè)改革”可以簡單理解為供給與需求之間失衡，單純抑制供給就可以逐步恢復供需平衡，而“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，則彰顯出目前供給與需求之間不僅僅存在簡單的數(shù)量失衡，而且還存在更為嚴重的質(zhì)量失衡，是落后供給的過剩與高附加值需求的缺口之間的矛盾，落實到中國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，就是一邊是農(nóng)民高成本低附加值的農(nóng)產(chǎn)品供給無法滿足市場低成本高附加值的農(nóng)產(chǎn)品需求，另一邊是外國廉價農(nóng)產(chǎn)品大舉進占中國市場，農(nóng)民始終承擔高風險低收益的經(jīng)營與生存壓力，而這一壓力無疑也是農(nóng)民進城務工、放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)甚至閑置撂荒農(nóng)地的無形推手。

如果分離獨立的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)重新進行打包整合，就意味著可以在法律法規(guī)的保護框架下，以市場化公允的估值水平，引入與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)對等的增量資本、盤活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的存量資源，有益于提升農(nóng)民承包權(quán)的價值、提高農(nóng)民切實收益，特別有益于在老少邊窮地區(qū)的減貧甚至脫貧工作，有益于推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、現(xiàn)代化、信息化、科技化、金融化、產(chǎn)業(yè)化，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性風險，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的常態(tài)化收益。

中國農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方興未艾、如火如荼，這一事關(guān)中國數(shù)億農(nóng)民最廣大根本利益的系統(tǒng)性改革雖然起步艱難，但通過包括農(nóng)地“三權(quán)分置”在內(nèi)的系列頂層設計的陸續(xù)出臺，必將為中國農(nóng)業(yè)的未來指明發(fā)展的方向。

(作者系香頌資本執(zhí)行董事)