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據相關統計，我國的農村留守兒童數量已從2004年的約2000萬增加至當前的6100多萬。在親情缺失、生活撫育、教育監護、安全保護等留守兒童面臨的基本問題尚未得到有效解決的同時，留守兒童自殺、溺亡、遭受性侵、越軌犯罪等極端事件時有發生，引發強烈社會反響。這一群體面臨的諸多現實問題和成長困境正在成為我國社會發展過程中的沉重社會代價。

今年2月，國務院印發《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》(以下簡稱《意見》)，提出加強農村留守兒童關愛保護工作是各級政府的重要職責，是家庭和全社會的共同責任。這份《意見》的出臺讓公眾對加快解決留守兒童問題寄予很大期待。中國農業大學人文與發展學院院長葉敬忠教授，是我國最早關注和研究農村留守問題的學者，在他看來，《意見》的出臺將對解決這一問題發揮怎樣的作用?經過十多年的發展，我國農村留守兒童問題發生了哪些變化?政府是否應該承擔更多的責任?本刊記者圍繞一系列問題采訪了葉敬忠教授。

“家庭無疑是第一主體”

記 者：我國的農村留守兒童問題多年來一直備受關注，最近出臺的《意見》可以說是以深刻的分析、全面系統的部署對解決此問題進行了機制設計和職責定位。從您的專家視角來看，有哪些地方或者提法令人興奮?

葉敬忠：對于關注留守兒童的學者和實踐工作者來說，《意見》中提出的一些思路和認識非常有亮點，令我們尤為振奮。簡單說有三點：首先，從題目就可以看出《意見》將“關愛”作為留守兒童工作的核心，這更加契合當前我國社會經濟發展的階段性特征和留守兒童問題的現實。其次，《意見》肯定了農村勞動力外出務工為我國經濟建設做出的積極貢獻，將留守兒童問題提升到社會問題的高度，而非個人家庭問題。這很重要。第三，《意見》提出了完善農村留守兒童關愛服務體系這一系統性的行動舉措，構建了以家庭、各級政府、學校和教育部門為基礎，以群團組織和社會力量為輔助的全民關愛網絡。文件中所體現的這三個亮點意味著政策制定者對于我國農村留守兒童現象的本質、特征與行動對策有了更為深入客觀的理解，若以此為長期行動指針，我們可以期待留守兒童問題在未來會得到極大的緩解與改善。

當然，我還注意到，《意見》中對留守兒童的定義與過去的學術研究和社會討論中的定義有很大不同。《意見》中的留守兒童是指父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監護能力、不滿十六周歲的未成年人。而學術界對留守兒童的定義一直是指由于父母雙方或一方每年在外務工時間累計超過六個月，而被留在農村地區交由父母單方、祖輩、他人照顧或無人照顧的農村兒童;且兒童的年齡限定為十八歲以下。目前民政部等部門正在統計全國留守兒童的底數，可以想象的是，其結果一定遠遠低于目前大家通常采用的6100萬。當然，《意見》中定義的留守兒童應該是最急需關注和提供支持的那一部分。

記 者：為什么強調“關愛”的提法?

葉敬忠：在我國，針對留守兒童的學術研究和討論中一直存在各種不同學說，如“政府責任說”，這種觀點認為農村留守兒童問題的產生是因為國家的社會保障能力不足，著重強調政府的責任;“三農根源說”認為這一問題是三農問題的變體，應該從解決三農問題的角度出發思考解決辦法;還有“國民教育體系說”，這個學說認為是城鄉教育資源不均衡導致了農村留守兒童問題等等。其中，中國農業大學人文與發展學院“農村留守人口研究”課題組根據深入豐富的研究成果，在新世紀初就提出了針對留守兒童的“關愛”策略，即“關愛說”。我們曾在2005年出版《關注留守兒童》一書，認為從根本上來看，父母外出與子女分離是問題根源，解決這個問題有兩個途徑，要么父母回鄉，要么子女隨父母進城。所以我們當時認為這個問題在短期內是沒辦法完全解決的，這就需要政府發動力量采取一些社會應對和社會支持，也就是要對留守兒童開展一些關愛幫助。這里面有一個從“解決”到“應對”的思維轉變，不僅僅是泛指要加強對留守兒童的關心。

記 者：文件中提到家庭、學校、各級政府、社會等等不同主體的職責，呼吁大家都行動起來發揮各自的作用，根據您的研究來看，有沒有哪些主體的作用更大，或者說發揮作用后效果更好?

葉敬忠：通過多年的研究和行動實踐，我們發現，在不同主體的關愛行動中，家庭、學校和社區是與留守兒童聯系最緊密的、最重要的行動層面，這三者也構成了農村留守兒童生活中最直接的社會小環境。

無疑，家庭是從根本上解決這一問題的第一主體。這在《意見》中得到肯定。雖然說這可能是“最有效但最無力”的主體，但是政府確定他的第一主體地位這一認識，避免了我們做一些無用功，避免了我們做一些替代家庭職能和作用的制度設計。當我們已經認識到家庭的重要性后各地區各部門就可以做一些加強家庭作用的努力。“代理家長”、“一對一結對幫”等等，這都無法滿足留守兒童對親情對父母的渴望，沒有任何一個主體能完全代替家長的作用。

第二是學校，很重要的一塊陣地，但這塊就目前發揮的作用我們也持保留態度。在農村中小學布局調整政策的影響下，全國農村小學從2000年的440284所減少到2013年的140328所，13年間減少了68.1%。村莊學校的上移，迫使留守兒童在父母外出、親子分離的境地下，面臨與監護人和村莊的再次隔離。應運而生的農村寄宿制小學也不利于留守兒童的身心發展。另外，“撤點并校”讓很多鄉鎮出現了大班，我們在河南調研，有的班學生過百人，這顯然讓老師無法給予每個學生足夠的關注，這些都嚴重影響了農村教育的發展。

第三，關于村莊也就是農村社區應該發揮的作用。在近期出臺的這份《意見》當中，農村社區的角色和作用并未得到清晰的表述和強調。盡管文件提出要“落實縣、鄉鎮人民政府和村(居)民委員會職責”，但是對于留守兒童而言，縣、鄉政府略顯遙遠和抽象，帶有行政色彩的村(居)委會也無法等同于村莊共同體。政府的作用固然重要，但是不宜直接對兒童進行干預，而應提供條件和環境，使家庭、學校與社區更好地發揮支持作用。在關愛留守兒童的多元行動體系中，農村社區扮演著直接而重要的角色，這是任何一項針對留守兒童的政策設計都不應忽略的。

“政府的作用在于調配資源，促進各個主體發揮作用”

記 者：您剛才也提到政府的作用，目前社會上有人認為外出務工人員大多迫于無奈，所以政府應該擔當起責任，但還有一種聲音認為國家資源有限，農民外出務工是出于家庭謀生考慮，是個人行為，不能依賴政府為其善后。您怎么看?

葉敬忠：回顧我國近六十年來的發展過程，歷來都是向農村索取現代化建設所必須的剩余和資源：建國初期，我們是以統購統銷和價格剪刀差的方式將農業剩余轉移到城市工業;改革開放后，我們又是通過城鄉壁壘的松動和對城市偏向的發展政策將農業勞動力引向城市，以便“現代部門”能夠以廉價的工資水平獲得勞動力的大量供給。農村存在的意義僅僅是作為工業化所必需的糧食、原材料和勞動力的輸出地，以及工業部門擺脫危機時的產品傾銷市場。在資源被轉向城市的同時，傳統的農村也愈加受到商品化的侵蝕與擠壓，巨大的貨幣壓力迫使農村青壯年勞動力不得不忍受親人分離之痛，到城市去尋找謀生之路，而留守鄉村的婦女、兒童和老人也不得不背負著同樣沉重的身心壓力。

所以，留守問題絕對不僅僅是家庭之痛，更是社會之殤!這點已經形成共識，毋庸置疑。全社會都對解決這一問題負有責任。但是具體到政府應該發揮怎樣的作用?我認為，不能簡單地要求政府直接包攬，甚至讓各級政府直接去劃片分包負責留守兒童的生活學習，這樣肯定不科學、不高效，也不合理。

政府最大職能應該是想辦法如何通過政策引導、資源配置更好地發揮各個主體的作用。首先是學校，根據現實情況考量，如果有的鄉村學校真的有存在的必要，那我們還是建議該恢復的就恢復。不能再以教學成績為單一目標，還是要考慮到對孩子的精神和心理的關注。第二是村莊。能不能效仿大學生村官的做法，招募一些大學畢業生駐村，對每個村莊配備一兩個社工人員，建立社工工作站。鄉村面臨空心化、鄉土文化逐漸凋敝，年輕人不見了，學校不見了，相應的活力就消失了，這對于兒童的健康成長是很不利的。所以，重建鄉村活力很重要。再比如能不能傾斜資金和政策，加強村莊的公共活動場所等基礎設施的建設，豐富農村文化生活等等，讓兒童生活的環境更好。

記 者：這次《文件》的出臺是近年來政府行動中相當有力的一次，您認為文件中的要求是否具有可操作性，您對地方落實的效果是否看好?

葉敬忠：國務院出臺的任何政策都不可能具體到很細化的操作層面，但有一個重要變化，我覺得是個積極信號。過去很多關于留守兒童保護的主要工作是交給全國婦聯來協調，通常是做一些組織大家研討、調研的工作。我們知道全國婦聯是群團組織，沒有執行能力，在協調這樣一種社會工作時明顯心有余力不足，但這次文件中提到很多工作是由民政部門牽頭負責，我相信作為國家行政機關，肯定會具有更好的執行操作能力。據我所知，民政部成立了未成年人保護處，或者留守兒童工作處，下面應該也會有相應的機構設置。這是很重要的一個變化。所以，首先在負責機關上已經體現了比較具體的方面，國務院出臺政策后肯定還需要相關具體執行機構和不同地區把這個政策變成具體的可操作性的手段，這個可能要尊重不同部門和地區來根據當地情況形成各自可操作的方案。我覺得不能看這個文件本身有多少可操作性的東西，更重要的是要看這個文件有多么想改變這個現象、解決這個問題。從目前的重視程度看，我相信各地方不久會相應地制定出一套適合本地的操作方案來。

至于文件中提出的對“監護人監護不利”等現象要采取“訓誡”，甚至嚴重的要采取“剝奪監護權”等其他措施，這個操作起來可能有難度。導向上可以這么說，但是我們都知道，絕大部分或者說幾乎所有的外出務工人員都很明白外出對孩子的影響，同時心里也非常思念自己的孩子，但更多的時候是客觀現實限制了他們。所以有些提法從導向上看是可以的，也挺好，但也未必要把每一條都變成可操作性的措施。大部分外出務工還是迫于生計，出于無奈，強制采取措施的話，他們面臨的問題又怎么解決呢。這個要從幾個方面來看。

“不在于擁有多少資源，而要看擁有什么樣的發展理念”

記 者：農村留守兒童作為我國城鄉發展過程中出現的一個現象，已經存在十幾年了，據您的觀察這一群體經過十多年發生了哪些變化?學者的關注點是否也有相應變化?

葉敬忠：農村留守兒童現象自2002年開始進入公眾視野，數量從2004年的約2000萬增加至當前的6100多萬，從數量上就能感受到，通過這些年的討論，問題并沒有得到解決，相反更嚴重了。同時，留守兒童的生活環境發生了巨大變化：絕大多數村莊沒有了學校;村莊的青壯年幾乎都外出打工;鄉村逐漸空心化，村莊逐漸失去活力。調查發現，72.3%的留守兒童父母雙方在外務工。留守兒童有低齡化發展趨勢，學齡前留守兒童迅速增加，占留守兒童的38.4%。農村留守兒童遭受意外傷害的事件越來越多。2014年的調查數據顯示，49.2%的留守兒童在過去一年中遭遇過不同程度的意外傷害。其中，留守女童遭遇性侵事件和由心理和價值偏差引發的越軌行為尤其應引起重視。

新世紀初，學者們關注留守兒童問題時主要是停留在父母外出在生活、學習、心理上給留守兒童造成什么影響來研究，目前，我們則從整個大的鄉村變化對留守兒童造成什么新的影響，比如鄉村空心化等等，這種大的生活環境變化更強化了留守兒童的問題。以前有些親情缺失、生活撫育、教育監護、安全保護等問題，現在則出現了留守兒童自殺、意外傷亡、遭受侵害，外出父母離異等等特殊事件，這樣一些新的問題與鄉村遭遇的巨大變遷相關，我們會更加關注這種特殊事件。現在在縣、鄉學校附近還出現了“陪讀村”，這涉及到農村婦女問題，還有“留二代”的教育理念問題等等。另外，留守兒童長大有些進城轉化為“流動兒童”等等身份的轉化，需要從靜態的“群體特征”研究轉向動態的“群體發展”研究。應該說十幾年來，問題呈現出較大變化，我們一直在跟蹤關注。

記 者：應該說“留守兒童”是很多年的兩會熱詞，大家很關注，但始終不能得到有效解決，有觀點認為是否局限于我們現在所處的發展階段和國力，所以沒有辦法更快更好地解決這一問題?

葉敬忠：我不同意這種以資源有限、國力有限為由，而放緩解決留守兒童問題速度的看法。留守人口現象的出現，其根本原因在于社會整體以經濟增長為主導目標，長期選擇“城市偏向”的發展模式。我認為解決這一問題，不在于擁有多少資源，而要看擁有什么樣的發展理念，理念比資源更重要。

舉個例子，在南非和納米比亞，他們的發展速度一定沒有我們快，但他們將來自礦業的財富以“基本收入支持基金”或“基本收入保障”的形式分配給普通大眾，使很多無法繼續從事采礦工作的工人也因此得到了基本的收入并有機會過上體面的生活;巴西多年來都在對所有中小學生發放早中晚免費餐食，不能說我們是因為發展階段問題缺少資源，沒法實現這樣的制度，我認為其實是一種理念問題，取決于用什么思想指導我們的社會支持工作。雖然從2004年左右，我們就提出，中國已經發展到工業反哺農業、城市支持農村的階段，但從財政傾斜等各種政策看，我們一直是“城市偏向”的發展政策，不是鄉村偏向。相反，鄉村的生活空間一直在被擠壓。所以，構思很多改革、出臺很多政策的時候需要我們從“怎么給鄉村留出更多生活空間”的視角來考慮。如果還是遵循以追求物質和效率為目標的發展方式，我覺得最終即使不是留守兒童問題，也會使鄉村出現別的問題。

因此，留守群體現象的徹底化解，從長遠來看有賴于一個城鄉協同、權利平等、和諧交融且以“人”的福祉為終極關懷的發展模式。簡單來說，這種發展模式要改變對農村和農民生存資源的擠壓與攫取，還原和重建鄉村的經濟、社會和文化活力。要實現這一目標，首要是停止以“現代化”和“效率”為名對農村土地、人力、資金、教育等各種資源進行的汲取，杜絕以政策手段加劇農村社會的凋敝;同時，將財政投入和扶持政策真正向農村地區傾斜，以地方特色和農民意愿為前提促進農村地區的社會經濟發展，使農村居民實現本土生活的安定富足。

記 者：文件提到通過返鄉創業解決農村留守兒童問題，您是否看好這一渠道?最后請談談您對解決這一問題有什么建議?

葉敬忠：首先，我不認為在現實中已經出現明顯的返鄉創業潮，更不敢寄希望于這個渠道來徹底解決留守兒童問題。從目前的城鎮化發展趨勢看，農村人口流向城市還是主要方向。所以我更傾向于對目前的留守兒童問題提出一些應對措施。

結合我之前的研究結論，羅列幾點：我們認為城市用工單位應為務工人員返鄉團聚或家庭成員進城探望創造條件;地方政府應為農民工返鄉創業提供政策支持。政府部門應加強對鄉村教育的投入，考慮適當恢復被撤并的村莊小學。政府有必要做好農村安全防范，消除道路、橋梁、河塘等安全隱患，如增加防護欄、警示牌、限速標識，設立暑期安全巡邏隊等;督促學校和家庭重視兒童的心理變化，及時進行必要的心理溝通和疏導。學校和教育部門應將兒童性教育納入教學活動中，培養兒童的自我保護意識和防范知識。政府應建立村莊社會工作站，以購買服務的方式，鼓勵志愿者和社會工作者到村莊開展社工服務。政府可以考慮在鄉村建立保障性的公共服務機構(托兒和養老等);繼續增加對農村生活設施和文化設施的投入;應謹慎推動土地流轉。