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農業融資擔保與政策性農業保險同屬金融支農的主題，前者重在解決農業融資難的問題，后者重在解決農業風險多的問題。同時，二者又都是金融支農的“短板”，是社會各界關注的熱點與盲點，也是金融支農工作的重點與難點，需要引起高度重視并加以推進。

基本情況

(一)農業融資擔保情況

浙江省農業融資擔保工作起步早、發展快、亮點多，為促進金融資本投入農業，有效緩解農業融資難問題發揮了積極作用。一是擔保體系逐步構建。全省500多家在冊擔保機構中，有涉農擔保機構80多家，注冊資本20多億元，年擔保余額60億左右。其中，由各級財政和供銷社聯合出資的農信擔保公司41家，由各級財政和涉農部門聯合出資以及以專業協會或農業龍頭企業牽頭成立的涉農擔保公司40多家。此外，各種合作性、互助性擔保組織以及一些商業性擔保公司也在不同程度地開展涉農擔保業務。二是注重為農扶農惠農。引導涉農擔保機構以支農扶小解困為服務方向，以開展涉農融資擔保為主要業務，實行低保費、微贏利的服務模式。比如：溫嶺市農信擔保對殘疾、低保人員申請5萬元以下和從事糧食作物種植戶申請10萬元以下的擔保免收保費，其他涉農融資擔保費率僅為商業擔保機構的30%(每月0.8‰);平湖市農業發展服務有限責任公司，專門為專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等農業經營主體提供融資信用保證服務，已累計提供擔保貸款3億多元。三是實行合作共贏機制。建立完善政府注資推動+銀行授信增信+擔保平臺融資+農戶(企業)誠信獲貸四方合作機制，達到政府放大財政支農資金杠桿作用、合作銀行有效化解涉農貸款風險、擔保公司得到資金增信、農業主體及時獲取貸款的共贏目標。比如，椒江農信擔保公司獲得財政注資后，通過與農村合作銀行合作，允許獲取最高達10倍于注冊資本金的擔保額度，并明確通過農信擔保的貸款按基準利率執行，糧、棉、油、菜和生豬養殖等的貸款還在基準利率的基礎上再下浮10%。四是突出風險防范管控。嚴格內部管控制度和規范業務流程，強化業務監管和風險防范，嚴防系統性農業信貸擔保風險發生。比如：湖州市農信擔保公司引入銀行信貸防范風險的管理制度和操作辦法， 成立法務部和資產保全部，在按規定提取未到期責任準備金、擔保賠償準備金、一般風險準備金的基礎上，還從政府補償和獎勵中提取67%建立擔保風險基金，建立了有效的風險化解機制。

(二)政策性農業保險情況

浙江省政策性農業保險經歷了小范圍試點、擴大試點和全面推進階段。目前，政策制度逐步完善，運行機制日趨成熟，現代農業的“穩定器”功能日益顯現。一是工作體系不斷健全。政策性農業保險的協調監管組織、經營服務組織和勘險評估組織基本構建，“政府推動+市場運作+共保經營+自主自愿”的經營模式基本形成。目前，由在浙10家商業保險公司組建“政策性農業保險共保體”，共同經營保險業務。二是制度機制逐步完善。省政府和省農險協調辦先后出臺《關于推進政策性農業保險的若干意見》《關于鼓勵開展特色農業保險品種試點工作的通知》《關于加快推進生豬保險與無害化處理聯動的指導意見》《關于開展政策性農業保險共保體協同推進機制試點的通知》等政策文件，并出臺地方政府規章——《浙江省實施<農業保險條例>辦法》，使農業保險的政策制度體系和運行機制不斷完善。三是險種開發穩步推進。截至4月底，全省共開發農業保險險種54個，其中中央財政補貼險種9個，省級險種27個(含試點險種)，市縣試點險種18個，基本涵蓋了各大主導產業和區域農業特色產品，險種數量居全國前列。四是保險規模持續擴大。從覆蓋地區看，已從試點時的11個縣(市、區)擴大到所有涉農縣(市、區);從保費規模、風險保障、參保農戶看，已分別從2007年的0.73億元、23.48億元和1.38萬戶擴大到2015年的8.9億元、458億元和445萬戶。五是功能作用更加明顯。探索價格指數保險、氣象指數保險、綜合保險、產量保險等農業保險新形式，促進農業保險由保成本向保產量、?；臼杖朕D變;創新建立農業保險與農業轉型升級、面源污染治理、無害化處理等聯動機制，著力發揮農業保險的多重功能。如生豬保險和死亡動物無害化處理聯動模式，既推進了生豬產業的健康發展，又強化了農戶的環保意識，更解決了病死動物亂丟棄的問題，獲得了社會各界的廣泛認可。

主要困難與問題

(一)農業融資擔保面臨的主要困難與問題

服務體系難以形成全覆蓋。一是現有涉農融資擔保機構良莠不齊，難以擔當為農服務責任。有的“掛羊頭賣豬肉”，偏離為農扶農方向;有的制度機制不完善，缺乏為農服務的動力。二是受職能部門重視不夠、經濟下行壓力加大、互保聯保風險頻發和“三農”經濟弱質性等因素的影響，涉農融資擔保機構發展空間有限。三是在擔保行業推行“減量提質、做大做強”的大背景下，對于擔保規模小而散、風險系數大、代償能力弱的涉農融資擔保機構來說，缺乏競爭優勢。

業務拓展難以做到全方位。一是涉農融資擔保機構注冊資本金的渠道不多，來源較少，普遍規模不大，在與銀行業金融機構合作的過程中，往往處于弱勢地位，限制了業務的拓展。二是由于涉農融資擔保機構實行讓利惠民政策，采取低保費、低利率、微贏利的運行模式，這意味著涉農擔保業務做得越多，可能造成虧損的概率也越大，使專注涉農擔保業務的涉農融資擔保機構不敢擴大業務。三是涉農融資擔保業務規模小、成本高、潛在風險大，造成代償損失的不確定因素多，如果政策支持與防范機制沒有跟上，就會影響擔保機構拓展業務的積極性。

風險防范難以實現全管控。一是涉農融資擔保機構雖然對風險管控高度重視，采取了一系列的風險防范措施，但由于受外部經濟環境的影響和“三農”經濟弱質性的制約，擔保對象出險率仍呈上升趨勢，近幾年，全省涉農擔保機構的代償率一直高于2.5%。二是由于缺少可持續的平均市場利潤或者相應足夠的財政補助和稅收優惠，使當前涉農融資擔保機構多數處在盈虧平衡點的邊緣，有的甚至虧損營運，生存狀況不容樂觀。三是在利潤最大化導向之下，涉農擔保機構獲得與銀行業金融機構合作的貸款擔?？蛻舳酁殂y行業金融機構不愿單獨放貸的非優質客戶，相當一部分的涉農擔保業務是在權衡公益性與收益性之后的無奈選擇，這無形之中增加了風險管控難度。

(二)政策性農業保險面臨的主要困難與問題

推進力度還不均衡。一是險種開辦參差不齊。受財政實力、對農險重視程度等因素影響，各地險種開辦差距較大，多的開了幾十個，實現全覆蓋，少的才開幾個，離農戶“想保能保，愿保盡保”的要求差距較大。二是財政配套壓力大。按照保費分擔辦法，險種開辦越多、參保農戶越多、規模越大，地方財政配套越多，致使農業主產區、原欠發達地區的地方財政配套壓力大，部分地方的農業保險財政預算嚴重不足。三是政府支持發動不夠。一些地方錯誤認為農業保險完全是市場行為，缺少組織發動的意識和責任;一些地方農險協調機構形同虛設，推進力度不大，順其自然發展。

保障水平還不夠高。一是化解風險能力偏弱。在?；?、保大戶、保大災和低保費、低賠償的原則下，農險只能保障物化成本的一部分，還無法達到保產量、保收益等較高保障水平;利用農險規避市場風險的機制雖然正在探索，但尚未建立推廣。二是制度機制不夠完善。動態調整保險條款機制還沒有完善，致使一些已經開設多年的險種保額偏低、費率偏高，保障水平難以滿足農戶需求;風險分散機制尚不完善，化解巨災風險壓力大。三是多重功能挖掘不夠。浙江省高效特色精品農業發展較快，高投入、高價值、高風險、高收益農產品較多，農業融資需求也較大，而在發揮農業保險的產業引導功能、金融衍生功能等方面卻相對滯后，還有較大潛力可挖。

保險覆蓋面還不寬。一是參保率還不高。盡管浙江省險種較多，基本涵蓋了糧油、畜牧、漁業等產業，但大多局限于傳統產品。農民的保險意識還比較淡薄，依賴思想嚴重，一些財政補貼比例高的險種參保率比較高，而一些農戶自負比例高的險種參保率就比較低。二是定損理賠還不到位。保險公司對政策性農業保險的地位作用認識還不到位，服務能力離農戶的期望還有一定的差距，基層服務體系不健全、定損不到位、理賠不及時等問題還不同程度存在。三是共保模式還需完善。共保經營的共同決策、信息共享、績效考核等機制還不夠完善，安全有序、適度競爭的經營機制需要進一步健全。

對策建議

(一)堅持短期治標與長期治本相結合，切實破解農業融資擔保瓶頸問題

構建全覆蓋的服務體系。一是按照“政府支持、專注農業、市場運作、銀擔共贏”的原則，加快推進政策性農業信貸擔保體系建設，使每個縣(市、區)域特別是農業大縣有一家政策性農業信貸擔保機構或省政策性農業信貸擔保公司分支機構。二是通過風險補償、資金補助、稅收優惠、考核激勵等方式，鼓勵現有商業性擔保公司和社會資本入股農業融資擔保機構開展農業融資擔保業務。三是探索推廣各種合作性、互助性農業融資擔保組織開展農業融資擔保業務，構建政策性、商業性、合作性相結合，適當競爭、互為補充的農業融資擔保體系。

開展全方位的業務拓展。一是堅持姓農為農扶農。明確農業融資擔保的準公共產品屬性，不以追求利潤為目標，實行低保費、低利率、微贏利的運行模式;在業務方向上，結合農業產業政策和財政政策、金融政策“三位一體”協同推進，以開展純農業融資擔保為主要業務。二是健全政策扶持機制。在完善政策性農業信貸擔保機構財政投入機制的基礎上，建立健全與涉農融資擔保業務相掛鉤的擔保費補助、代償補助、稅收優惠等政策扶持機制;整合引導農業產業化貼息、種糧大戶貸款貼息、農業貸款風險補償、農業保險保費補貼和農村金融機構定向費用補貼等資金與涉農融資擔保扶持政策掛鉤，形成政策集聚效應。三是實行項目推介服務。建立農業融資擔保項目目錄清單和農戶(經營主體)貸款需求目錄數據庫，實行動態調整和分類篩選推介機制，農業信貸擔保項目目錄清單定期公布，農戶(經營主體)貸款需求目錄根據貸款用途、經營狀況和信用程度等情況，分為一類項目(優先支持)、二類項目(重點支持)、三類項目(一般支持)進行篩選推介服務。

實現全管控的風險防范。一是完善風險防范體系。研究完善符合農業融資擔保特點的行業標準、監管辦法和風險防范機制，規范農業融資擔保行為;加強農業信貸擔保機構經營風險管理，建立風險識別、風險內控和風險救助等制度，科學確定保證金、擔保倍數和利率水平，明確“銀擔”風險分擔比例和風險準備金提取方式、標準、監管等內容。二是健全征信用信機制。建立客戶授信調查、審查、審批和授信后管理的標準化流程，構建一個集評信、授信、用信于一體的政、銀、擔、農四方對接平臺，實現農村評信、授信、用信和違信處罰全覆蓋，營造良好的農業融資擔保信用環境。三是營造良好運行環境。不斷促進農村土地、房屋、集體經濟股權等確權登記頒證，完善農村產權交易市場與制度，激活沉睡的農村資源。改進績效考核和風險問責機制，提高對農業融資擔保貸款的風險容忍度，降低或弱化贏利考核要求，建立完善以涉農擔保業務規模、受惠農戶(主體)個數、為農服務水平、風險管控成效等為主要內容的業務績效考評指標體系。

(二)堅持多方聯動與多措并舉相結合，切實提升政策性農業保險發展水平

整合力量加大推進力度。一是明確責任措施。強化縣鄉兩級政府在推進農險工作中的主導地位，明晰地方農險協調機構的職能和責任，硬性規定險種開辦率、大戶參保率、定損理賠效率、農戶滿意度等作為農險評價考核的主要指標，切實將農險工作納入農業現代化和新農村建設目標考核。二是完善工作推進機制。研究完善共保經營模式，建立健全安全有序、適度競爭的農險經營機制;優化農險決策制度設計，調整險種開設、條款擬訂等權限，使險種開設、保險費率、保額等與各地實際更相匹配。三是加大財稅支持力度。硬性規定財政對農險保費補貼的預算標準，確保各級財政保費補貼資金逐年遞增;完善農業保險稅收優惠政策，對涉農保險業務給予更大的稅收優惠，對相互制農業保險公司免征企業所得稅;探索完善農業貸款保險制度，開辦涉農貸款保證保險和信用保險等業務。

多措并舉提高保障水平。一是建立動態調整機制。及時調整風險保障水平和農險條款，使每個險種的費率、保額、免賠額(率)等與不斷變化的農業生產成本相適應。二是拓展風險保障范圍。將農險保障范圍擴展到全部直接物化成本，并逐步將人工成本、土地租金、病蟲害防治等費用納入直接物化成本，以提高保障水平。探索推廣價格指數、氣象指數等試點保險的成功經驗，逐步實現由保成本向保產量、保收入轉變。三是提供差異化風險保障。根據農戶不同層次的需要和險種特點，在對不同險種設計更多檔次的保額的基礎上，設計高、中、低不同檔次的保費，使廣大農戶有更多的選擇;完善農業大災風險分散機制，充分發揮保險公司利潤準備金、省際準備金拆借和中央農業保險再保險等多個層次的大災風險保障功能，實現農業風險在更大范圍內的轉移與分散。

多管齊下擴大保險覆蓋面。一是加大險種開辦力度。引導各地加大省級以上險種開辦力度，放寬地方特色農業試點險種指標個數，擴大省級試點險種目錄;加大試點險種公開招標力度，支持引導有農險經營資格的保險公司提供保障適度、保費低廉、保單通俗的區域特色農業保險產品;支持各類農業產業協會、農民專業合作社聯合會等通過各種合作形式，組建農業專業互助合作保險組織，開展合作互助保險。二是改進定損理賠工作。改變簡單套用商業保險定損理賠的理念與模式，支持開發推廣操作性強的指數化定損方式，緩解農業保險定損理賠人手緊、任務重、糾紛多的難題;加強農業保險從業人員素質培訓，不斷強化服務意識，提高協保人員定損理賠水平;多層次、多渠道宣傳農業保險政策法規、定損理賠知識和防災減災常識，不斷提高廣大農戶保險意識、依法索賠和防災減災能力。三是推動農業保險與相關工作有效聯動。利用前置條件，將農險與農業面源污染治理、無害化處理等聯動起來，實現風險轉移和環境治理雙贏;利用倒逼機制，將保險公司發生的失信經營、農戶發生的道德風險等列入信用紀錄，實現獎優罰劣;利用導向作用，將保險的服務與農業政策扶持聯動起來，實現互動互促、共贏共進。

(作者單位：浙江省農業廳)