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研究農業“補短板”，重點要回答“補什么”“誰來補”“怎么補”這三個基本問題。

“短板”“補短板”的理論基礎

認識“短板”與“補短板”問題，必須全面和準確把握其理論內涵及指導意義。

(一)木桶理論

“木桶理論”又稱“短板理論”“木桶效應”，是由美國管理學家彼得提出的。

1.理論內涵。“木桶理論”的基本描述是盛水的木桶是由許多塊不同類型的木板在桶箍的緊箍下構成的，盛水量也是由這些木板共同決定的;若其中一塊木板很短，則盛水量就被短板所限制，這塊短板就成為影響木桶盛水量的“限制因素”，即“短板效應”;若要使木桶盛水量增加，只有換掉短板或將短板加長。其核心要義是木桶的盛水量，不是取決于木桶上最長的那塊木板，而是取決于最短的那塊木板。

根據“木桶理論”要義、觀察木桶“盛水”現象，可以進行以下推論：一是木桶的儲水量，不僅取決于桶壁木板的長短，也取決于桶底直徑的大小，是否穩固，這里強調的是基礎要素資源的數量規模;二是木桶的儲水量，還取決于桶壁、桶底所有木板和桶箍的質量，是否漏水、滲水和結實，這里強調的是木桶各構成要素的質量水平;三是木桶的最終儲水量，還取決于桶壁、桶底所有木板之間、木板與桶箍之間的配合程度，是否牢固、有縫隙，這里強調的是木桶各構成要素之間的銜接性、契合度和整體合力;四是木桶的最終儲水量，還取決于木桶的形狀及擺放方式，是正立還是傾斜，是否需要外部條件配合，這里強調的是木桶各構成要素的配置方式、木桶與其他支撐條件的協調程度。

2.理論啟示。從上述理論可以得出以下重要啟示：(1)“短板”與“木桶”只是一種形象的比喻。所謂“短板”就是指影響“木桶”盛水量多少的一個或多個要素或方面。其重要意義在于為找到和找準“短板”問題提供了視角和方法。(2)“木桶理論”的考察對象是“現有木桶”，要在把握其整體水平的基礎上，考察的重點是影響“現有木桶”盛水量的各部分及其短板要素。(3)從“短板”的基本特征看，“現有木桶”的各類短板會有“短”的程度和影響大小上的差異，就必須對各類“短板”的影響程度進行排序，才能為“補短板”進行輕重緩急安排提供方便條件。(4)作為木桶理論考察的重點，“現有木桶”的某些短板具有先天性，比如桶底、桶箍直徑的大小，補齊短板，不應該采取人為地擴大桶底、桶箍直徑的辦法，否則就會破壞“現有木桶”的結構。

(二)新公共管理理論

從“有限政府理論”到“政府干預理論”，再到“公共選擇理論”，直至現在的“新公共管理理論”，對政府與市場關系的討論始終貫穿其中。黨的十八屆三中全會《決定》對政府和市場關系定位進行了重大創新，由之前很長時期一直強調的“發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，轉變為“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。這一創新正是體現了新公共管理倡導的基本理念。

1.理論內涵。市場在資源配置中起決定性作用，然而，現實的市場經濟運行中充斥著大量的“市場失靈”，如競爭失靈(自然壟斷)、公共物品、外部性、不完全市場、信息失靈(信息不對稱)、低度量性問題、宏觀經濟擾動，等等。彌補市場失靈是政府在市場經濟中發揮作用的重要理由和基本空間。

2.理論啟示。從上述理論可以得出以下重要啟示：(1)市場決定和政府有為，是經濟社會發展不可或缺的力量，二者有機統一、相互補充、相互協調、相互促進，共同推動經濟社會持續健康發展。(2)市場與政府關系理論的指導意義，不僅在于為界定“短板”性質、衡量“短板”影響提供了標尺，更重要的在于為“補短板”提供了基本思路和具體方法，對解決“誰來補”的主體性問題、“怎么補”的路徑性問題具有重要啟發。(3)市場與政府在“補短板”中的作用，要根據二者的功能和責任確定，不能相互代替、越俎代庖，屬于“資源配置”領域的“補短板”問題交由市場解決，屬于彌補“市場失靈”的“補短板”問題交由政府或政府委托的第三方組織解決。

(三)馬克思主義唯物辯證法

1.理論內涵。唯物辯證法是認識世界和改造世界的根本方法，為深化“短板”“補短板”問題認識，提供了基本原理和科學方法。堅持唯物辯證法的科學態度，用聯系、矛盾、創新的發展觀及方法論，去研究分析“看短板、找短板、補短板”問題。一是“短板”不僅指整體和全局中的“短板”，更存在于局部之中。二是要堅持兩點論和重點論的統一，既要全面把握造成發展問題的各類短板性因素，又要善于抓住影響事物發展的主要“短板”及其主要方面，“都是短板就都不是短板”。三是要按照發展新理念的要求，全面把握事物發展中的動力培育、空間拓展以及體系和體制構建等各類短板性問題，既要客觀分析問題的性質及表現，也要準確判斷各類短板的輕重及影響。四是在“補短板”的方式方法選擇上，既要堅持立足全局、創新發展，又要因地制宜、因時制宜、因情制宜，緊緊抓住主要短板及其主要方面，拎著“衣領子”、牽住“牛鼻子”，解決重點和關鍵短板，帶動全局發展，做到精確施治、精準發力、補到實處。

2.理論啟示。從上述理論可以得出以下重要啟示：(1)聯系的觀點中關于整體與部分的“性能”，實質上強調了質量效益問題;創新發展理念也把“質量效益”擺到發展目標的突出位置，都說明“短板”數量和質量不僅影響事物發展的數量規模，同時還影響質量效益。因此，可將“短板”定義為“影響事物發展規模、速度和質量、效益的某些抑制性因素或方面”。(2)唯物辯證法的重要指導意義，不僅在于為找到、找準“短板”問題提供了視角，更重要的在于為“補短板”提供了基本要求和科學方法，對進一步解決“怎么補”的方法性問題具有重要啟發。(3)按照“兩點論”與“重點論”統一的觀點，“短板”有“主要短板”與“次要短板”之分，有“主要方面”與“次要方面”之分，因此對各類“短板”的“短”的程度及影響水平進行排序，就成為按照輕重緩急要求開展“補短板”的重要基礎和前提。

農業“短板”“補短板”的基本認識

(一)農業的“短板”領域及其分類

所謂農業現代化“短板”，就是指影響農業現代化發展速度、水平和質量、效益的某些抑制性因素或方面。根據“木桶理論”揭示的影響木桶盛水量的“短板”領域，我們將農業現代化發展中可能存在“短板”的領域分為4個方面：

1.資源稟賦。主要包括耕地、山地、森林、水資源、氣候、地形地貌等自然資源的供給數量和布局狀態，及其承載的農業人口數量。在這個領域，自然資源具有先天不可再生性，增加數量的可能性很小;農業人口資源數量大、布局散，單位農戶家庭占有農業資源規模小;減少農業人口數量、緩解資源壓力，不僅受經濟社會發展階段和結構的影響，更取決于工業化、城鎮化的速度與質量，是個漫長的變化過程，不可能一蹴而就和人為加速。

2.要素質量。主要包括土地、水資源、農業勞動者、農用資金、農用生產資料、農業基礎設施、裝備及生態環境等生產性要素的質量和可利用程度，也包括農業知識、技術、制度、創新等服務性要素的質量水平和等級狀態。在這個領域，生產性要素和服務性要素的質量水平，取決于農業發展所處階段，農業資源開發水平，政策、制度的完備程度，以及工業化、城鎮化、科技化的支撐能力。要素的質量水平一般是無形的、隱性的，很難看得見、摸得著，需要通過一定的技術測量和實際運用才能發現其水平高低和適用程度。

3.資源配置。主要包括農業經營的集約化、專業化、組織化、社會化水平及其有機結合程度，農業經營規模與經營方式，普通農戶與新型經營主體的數量關系及質量水平，農民聯合合作與社會化服務，農業產業化發展與新業態發育，農業功能拓展與農村一二三產業融合發展，以及經營管理方式創新，等等。這個領域：具有全方位、立體性特征，經營主體參差不齊，經營方式五花八門，產業發展縱橫交錯，聯結機制錯綜復雜;既是發揮市場作用的關鍵領域，也是發揮政府作用的重要方面。

4.支撐條件。主要包括制度、政策及其運行的體制機制等方面的內容，如農業公共管理體制與工作業績考核機制，農村土地制度、產權制度，農業支持保護體系與支持方式，財政支農、金融支農、農業用地農產品市場調控、對外農業合作等農業公共政策等。這個領域，直接涉及農業公共管理部門的職能定位及業績考核方式，涉及農業公共政策的目標定位、實施手段與效果評價，涉及農業農村經濟體制改革的思路、原則與路徑。

從上分析，可將農業現代化發展中的可能性“短板”分為以下幾類：一是要素數量型“短板”。如農業人口多、土地資源少、水資源匱乏且分布不均;農業勞動者年齡、知識老化;農業經營規模小、布局分散等。二是要素質量型“短板”。如農藥、化肥、農膜過量使用導致水土污染大，土地質量差，生態環境惡化;農業品種、技術、裝備落后;高標準農田規模小、標準低，水、電、路等農業基礎設施落后等;農業人力資本水平不高等。三是要素配置型“短板”。如普通農戶數量多，農業規模小，經營方式落后，新型經營主體生命力短、質量不高;農民聯合合作水平低，農業專業化社會化服務發育不足;農業標準化、信息化、產業化水平低，新業態發育不足;農業功能單一，農村一二三產業融合發展不足;農業資源開發利用過度，經營管理創新不足等。四是體制政策型“短板”。如業公共管理涉及部門多、職能定位不準，政出多門、力量分散，業績考核機制不健全;農產品生產與進出口宏觀調控不利，市場體系不健全;農產品質量安全監管不到位，品牌建設服務滯后;財政支農、金融支農力度小、標準低、覆蓋窄，農業政策體系、法律體系和制度體系不健全等。

(二)農業“短板”方位與“補短板”目標

構建現代農業生產體系、經營體系、產業體系，是大力推進農業現代化的重要抓手;健全現代農業政策體系，是加速農業現代化的重要支撐。因此，準確把握農業現代化“短板”在“四大體系”各領域中的方位及表現，科學合理確定“補短板”目標，對深入研究“補齊農業現代化突出短板的對策”問題具有重要意義。

1.農業“短板”的方位。具體地說：(1)對“生產體系”構建影響較大的可能性“短板”因素包括：資源稟賦之短，資源開發與利用方式之短，基礎設施之短，科技裝備之短，生態環境之短等。(2)對“經營體系”構建影響較大的可能性“短板”因素包括：農業勞動力數量與素質之短，新型農業經營主體發育之短，經營規模、經營方式與經營模式之短，農民聯合合作組織之短，社會化服務之短等。(3)對“產業體系”構建影響較大的可能性“短板”因素包括：農業產業化經營之短，農業多功能開發之短，“互聯網+”下的新業態發育之短，農產品加工業之短，農村一二三產業融合之短等。(4)對“政策體系”構建影響較大的可能性“短板”因素包括：農業公共管理部門設置、功能定位、管理行為與業績考核之短，農業公共政策功能和目標定位之短，農業政策、法律、制度之短，財政支農、金融支農之短等。

2.農業“補短板”的目標。總體上，補齊農業現代化“短板”是為了加速農業現代化進程，主要目標包括：提高農業綜合生產能力，保障糧食安全和重要農產品有效供給，增強農業供給質量效益，保護農業資源環境，促進農民收入持續較快增長等等。具體到“四大體系”構建上，補齊相關領域的“短板”要實現的具體目標是：(1)通過補齊生產體系“短板”，提高農田有效灌溉面積、農作物耕種收綜合機械化率、農業綜合生產能力和農業科技進步貢獻率，提高主要農作物化肥利用率、主要農作物農藥利用率、農膜回收率和農業資源利用率、土地產出率，緩解資源壓力、治理生態環境。(2)通過補齊經營體系“短板”，創新經營主體、經營方式與經營模式，提高多種形式土地適度規模經營占比、農業勞動生產率、土地產出率和資源利用率;提升管理創新水平和科技貢獻率，提高全要素生產率。(3)通過補齊產業體系“短板”，深化農業產業化經營，拓展農業功能，促進農村一二三產業融合，推進全要素生產率和農業產業綜合素質與效益提高，提高農產品加工業與農業總產值比、農產品質量安全例行監測總體合格率。(4)通過補齊政策體系“短板”，優化農業公共管理部門與職能定位，提高公共管理質量與效率，提高政策資源使用效率，提升全要素生產率，實現保障糧食安全和重要農產品有效供給、保護農業資源環境、促進農民就業增收等公共利益，以提高農業公共政策的精準性、指向性。

(三)找準和補齊農業“短板”的方法

1.找準農業“短板”的方法。一是高處尋。要用戰略思維、國際眼光去尋找我國農業現代化的“短板”。要善于從高處著眼、多視角觀察，站在理論看實踐，站在國際看國內，站在中央看地方，站在整體看局部，站在前沿看當下，用“望遠鏡”與“顯微鏡”，全局觀、細處看、深入糾，發現“短板”方位。二是基層找。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”要善于下基層、聊農情、聽實情，多聽取基層干部的反映、農民群眾的呼聲，多觀察農業發展實踐中的現實問題、制約因素。緊緊圍繞基層干群反映多、實踐當中制約大的問題，細觀察、多分析，找到“短板”位置。三是橫向比。要善于利用比較的方法，開展國際比較、地區比較、行業比較、領域比較，發現不同國家(地區)、不同區域、不同行業、不同領域中的不同“短板”問題及其不同表現、不同影響。在與發達國家(地區)、領先區域、先進領域、健康產業的比較中，尋差距、查不足，分析“短板”差異。四是縱向看。歷史地看問題，不僅能總結經驗，也有利發現問題。要善于站在當下、回顧歷史，總結改革開放以來農業農村經濟發展實踐，研究不同發展階段面臨的不同“短板”問題。要注重從不同發展階段的分析中，弄清楚“短板”的共性與個性特征，長期性與階段性影響，甄別“短板”性質。

2.農業“補短板”的方法。找到、找準農業現代化“短板”，為“補短板”打下堅實基礎。補齊農業現代化“短板”要有好科學的方法。

(1)甄別“短板”性質。首先要判斷“短板”類型，是屬于要素數量型、要素質量型、要素配置型，還是屬于體制政策型;其次要分清“短板”屬性，是屬于資源配置性“短板”，還是政府職能性“短板”，還是具有雙重屬性;第三要確定“短板”的方位，是影響生產體系、經營體系、產業體系構建的，還是影響政策體系構建的，還是具有多重影響。

(2)科學“短板”排序。要在高處尋、基層找、橫向比、縱向看的基礎上，分析清楚哪些屬于“主要短板”、哪些屬于“次要短板”，什么是短板的主要方面、什么是短板的次要方面;分析清楚哪些屬于長期性“短板”、哪些屬于階段性“短板”，哪些屬于普遍性“短板”、哪些屬于個性化“短板”;分析清楚各類“短板”的影響方向、影響機理、影響范圍、影響程度，然后按“短”的程度對“短板”排序。

(3)制定“補短板”規劃。在甄別“短板”性質、科學“短板”排序的基礎上，要注重制定科學的農業現代化“補短板”規劃，明確“補短板”的指導思想、基本原則、目標任務，提出“補短板”方式方法、基本路徑、具體措施，界定“補短板”的主體責任、組織方式、考核機制等。

(4)推演“補短板”效果。對政策效果開展邏輯推演，是檢驗政府決策、政策實施科學性的有效方式。農業現代化“補短板”政策，涉及主體多、影響范圍大，能否取得有效性和可持續性的政策效果，關系重大。因此，在“補短板”政策出臺前，有必要邀請各方專家、利益攸關方，聯合開展政策推演，從運行邏輯上檢驗政策目標與政策效果是否一致，從利益關系上檢查主體職能與“補短”行為是否匹配。

(5)確定“補短板”路徑。首先，通過找“短板”、定方位，并確定“短板”性質和排序，明確補齊農業現代化“短板”需要“補什么”。其次，按照政府與市場的職能劃分，明確補齊農業現代化“短板”需要“誰來補”。對屬于資源配置、要素流動領域的農業現代化“短板”問題，應通過發揮市場決定性作用去“補齊”;對屬于彌補市場失靈，或者制定規則、維護公平領域的農業現代化“短板”問題，應有效發揮政府作用。這一般分為兩種情況：一是屬于提供農業公共產品和公共服務，或者是為了實現農業公共目標的“短板”問題，應該由政府直接“補齊”;二是屬于需要動用政府公共資源引導資源要素配置的“短板”問題，應該由政府引導市場或委托社會第三方間接“補齊”。第三，優化“補短板”方式，明確農業現代化“短板”需要“怎么補”。采取抓住關鍵“補”、立足實際“補”、協調推進“補”、長短結合“補”、標本兼治“補”等方式，補短為長、轉弱為強、化劣為優、變被動為主動。

(作者單位：農業部管理干部學院)