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習近平總書記在慶祝中國共產黨成立95周年大會上指出：堅持不忘初心、繼續前進，就要統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，全力推進全面建成小康社會進程，不斷把實現“兩個一百年”奮斗目標推向前進。農業是治國安邦、社會和諧的重要依托，是支撐整個經濟社會穩步發展的基礎與保障。“三農”的“壓艙石”作用不可動搖。他承載著國家的糧食安全，提供了幾億農民的就業和美好家園。農業基礎穩固，農村和諧穩定，農民安居樂業，整個國家發展大局就有保障，應對各種風險挑戰就有底氣，在經濟新常態下做好各項工作就有回旋余地，奪取全面建成小康社會決勝階段的勝利就有支撐。全面建成小康社會的重點和難點都在農村，農村改革已進入攻堅克難的深水區，各項改革之間的關聯度越來越大，涉及的利益關系越來越復雜。我們要不折不扣地貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，堅持黨的根本宗旨和實事求是的思想路線，以“咬定青山不放松，任爾東西南北風”的精神，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念，全面落實黨的強農惠農富農政策，積極發揮財政支農職能作用，認真履行國務院農村綜合改革辦公室職責，精準對接發展所需、基層所盼、民心所向，進一步改革完善財政支農政策體系，“著力重構一個體系、實現兩個安全、打贏三大戰役”：重構財政支農政策體系，保障國家糧食安全和生態安全，打贏脫貧攻堅戰、結構調整戰、農民增收戰，充分發揮財政政策導向功能和財政資金杠桿作用，補齊農業農村發展短板，加快推進農業農村改革，奮力開創農業農村發展新局面。

以創新精神

推動農業供給側結構性改革

創新是引領發展的第一動力，也是推動農業供給側結構性改革的根本途徑。習近平總書記強調，“新形勢下農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，推進農業供給側結構性改革，是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向。”經過多年的持續穩定發展，我國農業已經到了傳統農業向現代農業跨越的關鍵時期，同時也是各方面矛盾的凸顯期：產品的結構性矛盾凸顯;國內農產品生產成本攀升，國際競爭力下降;農業資源環境“緊箍咒”越繃越緊。推進農業供給側結構性改革，亟需在制度上創新，用改革的辦法推進結構調整，不斷提高農產品供給體系的質量和效率。

調整和完善現有財政支農政策體系。多年來，為了保持糧食連年增產，在生產環節，國家投入大量資金加強農業基礎設施建設，不斷提高對糧農的補貼;在流通環節，國家逐步提高收購價收購農民的糧食;在收儲環節，國家投入巨資新建或改建大量倉儲設施，并補貼糧食儲存和輪換，財政多頭投入全程補貼。當前，財政收入中低速增長常態化趨勢已經明朗，與此同時，財政支出剛性增長趨勢沒有改變，平衡好收支壓力難度加大，必須及時調整和完善現有財政支農政策體系。一是要按照農業發展和財政支出兩個可持續的要求，尋找政策的平衡點，通過財稅、金融、貿易、價格等多種政策工具協同作用，妥善處理好政府與市場、生產與消費、增產與增收、進口與出口、資源消耗與環境保護等關系。二是建立以綠色生態為導向的農業補貼制度。將2004年起實施的農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼合并為一項，支持耕地地力保護和糧食適度規模經營兩個方面，增強農業“三項補貼”的指向性、精準性和實效性，提高農業“三項補貼”政策效能，支持耕地地力保護補貼對象原則上為擁有耕地承包權的種地農民，引導農民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農藥用量、施用有機肥等措施，切實加強農業生態資源保護，自覺提升耕地地力。支持糧食適度規模經營支持對象重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社和農業社會化服務組織等新型經營主體傾斜，體現“誰多種糧食，就優先支持誰”。三是要深化農產品價格形成機制改革，在堅持市場化改革取向和保護農民利益并重的基礎上，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，鞏固完善最低收購價政策，完善大豆目標價格，推進玉米收儲制度改革和棉花補貼政策轉型調整，發揮市場在資源配置中的決定性作用。四是要針對當前農業發展方式粗放、農產品品種結構不平衡等問題以及消費結構升級、產業融合程度加深、國內外市場聯動增強等挑戰，在全面評估現有財政支農政策體系的基礎上，合理調整支農投向，及時修正相關政策目標，堅決取消與改革目標相悖的、不合時宜的政策措施。五是要堅持實施藏糧于地、藏糧于技戰略，優化糧食生產結構，以市場為導向，增強契合消費需要品種的供給產能;建立糧食主產區利益補償機制，堅持產糧大縣獎勵政策，穩步提升產糧大縣人均財力水平，調動地方政府重農抓糧積極性，落實好中央提出的“糧食基本自給、口糧絕對安全”的戰略目標。依靠科技創新促進農業效益提高和質量提升，依靠制度創新提高農業生產組織效率，不斷增強我國農業的競爭力。

積極探索創新現有財政支農的體制機制。“十二五”全國一般公共預算農林水事務支出規模屢創新高，五年累計達到6.67萬億元，是“十一五”時期2.67倍，年均增長達14.8%。要落實黨中央國務院關于財政支農資金只增不減的要求，難度和壓力都不小。特別是我國財政支農資金分散在多個部門管理，影響了政策的綜合效應的發揮;此外，由于缺乏相關政策的退出機制，造成了一些臨時措施常態化、短期措施長期化，必須以敢于擔當的勇氣探索創新現有財政支農的體制機制。一是要緊緊圍繞補齊農業農村短板，促進形成多元化投入格局，在繼續加大財政投入的同時，創新投入方式，探索采取政府購買服務、貸款貼息、稅費減免、建立基金、民辦公助、一事一議、以獎代補等多種有效形式，更好地發揮財政資金的杠桿撬動作用，引導金融、社會資本投向農業農村，組建國家農業信貸擔保聯盟體系，解決“融資難、融資貴”問題;建立完善農業保險政策，重點發展符合適度規模經營需求的多層次、高保障農業保險產品與服務。二是要緊緊圍繞提高涉農資金使用效益，多層次、多維度深入推進涉農資金整合統籌，健全完善涉農資金管理機制，切實改變涉農資金“小、散、亂”的使用格局。深化資金分配改革，進一步下放項目審批權限，提高資金分配和項目安排的科學性、合理性和公平性。三是要緊緊圍繞確保涉農資金安全，強化涉農資金監管，積極推行農民參與制、公開公示制等，落實管理責任，接受公眾監督。發揮財政監督、審計、紀檢監察和社會中介力量，將涉農領域作為監督檢查重點，加大監管力度。建立重大支農專項資金績效評價制度，強化考評結果運用，逐步建立以結果為導向的資金分配激勵機制。

著力加快補齊短板

促進“三農”協調發展

協調發展就是要增強發展的平衡性、包容性、可持續性，促進各區域各領域各方面協同配合、均衡一體發展。在經濟發展新常態背景下，如何促進農民收入穩定較快增長，加快縮小城鄉差距，確保如期實現全面小康，是必須完成的歷史任務。就“三農”領域而言，協調發展既指城鄉協調發展，促進農業現代化與新型城鎮化相銜接，加快推進城鄉發展一體化，又指農村一二三產業協調發展，形成農業與二三產業交叉融合的現代產業體系，建立惠農富農的利益聯結機制。我們要堅持“三農”協調發展的理念，充分發揮財政資金的支撐和引導作用，穩步推進現代農業建設，促進城鄉協調發展和農村一二三產業協調發展。

加快推進城鄉發展一體化。目前，我國最大的發展差距是城鄉差距，最大的結構性問題是城鄉二元結構。習近平總書記強調，“提高城鄉發展一體化水平，要把解放和發展農村社會生產力、改善和提高廣大農民群眾生活水平作為根本的政策取向，加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的工農城鄉關系。”我們要始終把補齊農村發展短板，促進城鄉協調發展作為農村綜合改革的重要目標，發揮財政政策作用，逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化。一是要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展。二是要堅持把國家基礎設施和社會事業的重點向農村傾斜，不斷提升農村公共服務均等化水平。積極整合農村公共服務資源，探索全方位、多功能、一站式農村(社區)公共服務平臺，引導基本公共服務向農村延伸，著力構建農村公共服務供給新機制。三是要牢牢抓住并處理好農民與土地關系這根主線，在促進城鄉發展一體化的過程中，尊重農民意愿，堅持土地的集體所有權、保障農戶的承包權、用活土地經營權，完善統分結合的雙層經營體制，切實維護好農民群眾利益。

加快推進農村一二三產業協調發展。一是要調整財政投入方式，通過政府與社會資本合作、貼息、設立基金等方式，帶動社會資本投向農村新產業新業態。幫助農村地區引入互聯網新技術、新業態和新模式，促進農產品精深加工和農村服務業發展，開發農業多種功能，提高農業綜合效益，實現農業產業鏈延伸、產業范圍擴展和農民收入增加。二是要健全龍頭企業與農民利益連接機制，探索農民通過土地入股等形式參與規模化、產業化經營，共同分享農業產業鏈條上的增值收益。建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配機制，逐步形成城鄉統一的建設用地市場，讓農民公平分享土地增值收益。積極探索將財政資金投入農業農村形成的經營性資產，通過股權量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產收益。

厚植綠色發展

實現資源永續利用

在資源環境約束趨緊背景下，如何加快轉變農業發展方式，確保糧食等重要農產品有效供給，實現綠色發展和資源永續利用，是必須破解的現實難題。新時期財政支農工作要貫徹落實綠色發展理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，把支持農業可持續發展和生態建設擺在重要位置，著力構建財政支持農業可持續發展政策體系，加強資源保護和生態修復，積極推動農業綠色發展。

加快轉變農業發展方式，逐步實現農業可持續發展。一是要堅持走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路，加快建設資源節約型、環境友好型農業。以綠色生態、市場需求為導向，以穩糧增收調結構、提質增效轉方式為主線，堅持農民自愿原則，以“鐮刀彎”地區為主、黃淮海地區為輔，以“糧改飼”、“米改豆”為主要方式，推進農業結構調整，加快構建用地養地結合的耕作制度體系和糧經飼統籌、農牧結合、種養加一體、一二三產融合的現代農業產業體系、生產體系、經營體系。2016年中央財政安排農機購置補貼資金236.45億元，中央財政農機購置補貼政策更加注重以綠色生態為導向，充分發揮農機化對農業可持續發展的支撐作用，加大對保護性耕作、深松整地、秸稈還田等綠色增產技術所需機具的補貼力度，加快節水灌溉、精準施藥、定位施肥、秸稈收集、殘膜回收、病死畜禽無害化處理及糞便處理等機械化技術的推廣應用，進一步挖掘節種節肥節藥節水潛力，力爭做到應補盡補、敞開補貼。二是要堅持政府引導、農民自愿的原則，逐步建立支持休耕輪作的財政政策，有計劃、按步驟地探索推動農業“休養生息”。三是要積極支持耕地保護與質量提升。在支持大規模建設高標準農田建設的同時，采取多種有效方式，支持開展重金屬污染耕地修復，實施地下水超采綜合治理。四是要大力發展生態友好型農業，繼續支持推廣應用秸稈還田腐熟、施用生物有機肥、地力培肥綜合配套技術等土壤有機質提升措施，支持東北黑土地保護利用。

更加注重生態建設，加強資源的有效利用與保護。一是要支持實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策。草原是我國面積最大的陸地生態系統，牧區是主要江河的發源地和水源涵養區，生態地位十分重要;草原畜牧業是牧民收入的主要來源，是牧區脫貧奔小康的支柱產業，產業地位十分獨特。“十二五”期間，中央財政累計投入資金773.6億元，在13省區和新疆生產建設兵團、黑龍江省農墾總局啟動實施了第一輪草原補獎政策，有力地促進了牧區生態恢復、牧業生產發展和牧民生活改善，基本扭轉了過去草原利用無序、開發無度、嚴重過牧的狀態。中央財政將在“十三五”期間進一步加大草原補獎資金投入力度，有針對性地調整完善相關政策措施，提高禁牧補助和草畜平衡獎勵標準，加大績效評價獎勵資金投入，調整完善半農半牧區政策實施方式;同時將政策實施范圍擴大到河北省接壩區草原面積較大的區域，構建和強化京津冀一體化發展的生態安全屏障。二是要積極支持實施林業重點工程，適當提高補獎標準，落實好新一輪退耕還林還草政策，將符合條件的25度以上坡耕地、嚴重沙化耕地和重要水源地15~25度坡耕地實行退耕還林還草。開展大規模國土綠化行動，增加森林面積和蓄積量。加強三北、長江、珠江、沿海防護林體系等林業重點工程建設，繼續推進京津風沙源治理。支持天然林保護二期工程，實現天然林保護全覆蓋，全面停止天然林商業性采伐。三是要用好林業補助資金，促進林業改革發展，加快造林綠化進程，實施沙化土地封禁保護，支持濕地保護與恢復，加強生物多樣性保護，加大森林生態效益補償力度;加強自然保護區建設與管理，對重要生態系統和物種資源實行強制性保護，實施瀕危野生動植物搶救性保護工程。四是要積極推進江河湖庫水系連通工程建設，優化水資源空間格局，增加水環境容量。積極支持水土流失治理和實施最嚴格水資源管理制度，實現人水和諧發展。切實加強水利建設，著力支持增強水利防災減災能力，確保大江大河重要堤防、大中型水庫、重要基礎設施的防洪安全，努力減輕中小河流、山洪災害、城市內澇和臺風災害損失。提高響應速度，做好資金保障，堅決支持防汛抗洪搶險救災。五是要積極支持氣象建設，促進提高災害監測預報預警和災情分析研判能力、應對氣候變化能力、開發利用氣候資源能力，不斷完善氣象災害應急響應和應急管理體系，切實保障人民生命財產安全，保障國家糧食、經濟、能源、水資源和生態安全。

“以人民為中心”

實現發展成果共享

共享是中國特色社會主義的本質要求，也是廣大農民積極投身現代化建設的動力源泉。習近平總書記代表新一屆中央領導集體表示，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。要堅持共享發展，通過更有效的財政支農制度安排，緊緊扭住發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村三大任務，全力推動農村發展，使農民群眾在共享發展中有更多的獲得感，協同推進人民富裕、國家強盛、中國美麗。

堅決打贏脫貧攻堅戰。扶貧開發事關全面建成小康社會，事關人民福祉，事關鞏固黨的執政基礎，事關國家長治久安，事關我國國際形象。打贏脫貧攻堅戰，是促進全體人民共享改革發展成果、實現共同富裕的重大舉措，是體現中國特色社會主義制度優越性的重要標志，也是經濟發展新常態下擴大國內需求、促進經濟增長的重要途徑。我國貧困人口規模依然較大，剩下的貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大。在東西部扶貧協作座談會上，習近平總書記強調，“現在，扶貧開發到了攻克最后堡壘的階段”。我們要進一步增強思想自覺和行動自覺，真抓實干，百折不撓，認真做好財政支持打贏脫貧攻堅戰各項工作。一是要持續加大財政扶貧投入，大力推進精準扶貧、精準脫貧。2016年，中央財政貫徹落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》精神，按照精準扶貧、精準脫貧的有關要求，大幅度增加財政扶貧資金投入規模，預算安排中央財政扶貧資金補助地方部分660.95億元，比2015年增長43.4%。要把強化扶貧資金監管放在更加突出的位置，用切實管用的辦法，管好用好寶貴的扶貧資金，不斷提升財政扶貧工作成效。二是要健全財政扶貧政策體系，重點抓好支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點工作，探索完善財政涉農資金供給機制，既要堅決放權、支持創新，鼓勵貧困縣積極作為，又要加強指導、強化監督，避免貧困縣不作為、亂作為。三是要創新財政扶貧機制，支持地方探索資產收益扶貧，在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游等項目形成的資產，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶。資產可由村集體、合作社或其他經營主體統一經營。強化監督管理，明確資產運營方對財政資金形成資產的保值增值責任，建立健全收益分配機制，確保資產收益及時回饋持股貧困戶。支持農民合作社和其他經營主體通過土地托管、牲畜托養和吸收農民土地經營權入股等方式，帶動貧困戶增收。貧困地區水電、礦產等資源開發，賦予土地被占用的村集體股權，讓貧困人口分享資源開發收益，做到扶真貧、真扶貧、真脫貧，切實提高扶貧成果可持續性，讓貧困人口有更多的獲得感。同時，調動貧困群眾脫貧的主動性，讓貧困地區、貧困群眾和全國人民一道如期邁入小康社會。四是要結合生態保護脫貧。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，把生態保護放在優先位置，探索生態脫貧新路子，讓貧困人口從生態建設與修復中得到更多實惠。國家實施的退耕還林還草、天然林保護、防護林建設、石漠化治理、防沙治沙、濕地保護與恢復、坡耕地綜合整治、退牧還草、水生態治理等重大生態工程，在項目和資金安排上進一步向貧困地區傾斜，提高貧困人口參與度和受益水平。加大貧困地區生態保護修復力度，增加重點生態功能區轉移支付。創新生態資金使用方式，利用生態補償和生態保護工程資金使當地有勞動能力的部分貧困人口轉為護林員等生態保護人員。合理調整貧困地區基本農田保有指標，加大貧困地區新一輪退耕還林還草力度。開展貧困地區生態綜合補償試點，健全公益林補償標準動態調整機制，完善草原生態保護補助獎勵政策，推動地區間建立橫向生態補償制度。

持續促進農民增收和壯大農村集體經濟。小康不小康，關鍵看老鄉。一是要完善農民收入增長支持政策體系，健全農業補貼政策，進一步增加農民經營性收入，更好地分享農業農村發展成果。二是要深化農村集體產權制度改革，支持抓好土地承包經營權確權登記頒證工作，保障農戶承包權所帶來的基本權益，擴大放活經營權給農戶帶來的增值收益，使農民獲得更多財產性收入。三是要大力培育新型職業農民。加快構建新型職業農民隊伍，壯大新型農業經營主體。四是要充分發揮政治優勢和組織優勢，加大財政投入力度，發揮好村級公益事業一事一議財政獎補資金作用， 完善村級組織運轉經費保障政策，提高村級組織運轉保障水平，扶持村級集體經濟發展，通過優惠政策支持發展物業經濟、特色產業等方式鼓勵村集體發展壯大實力，提高集體組織自我保障、自我發展能力，增強農村基層組織戰斗堡壘作用的基礎，理順政府、村級組織、社會組織和農民之間的關系，推動政府行政管理、村民民主自治與農村社會組織之間有效銜接和良性互動，著力構建鄉村治理新機制。五是要深化農村綜合改革，激發農業農村發展活力，加快社會主義新農村建設，打造美麗宜居鄉村。堅持群眾主體意識，完善農村事務社會參與機制，切實提高群眾參與度，把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來，確保改革順利推進、社會和諧穩定。遵循鄉村自身發展規律，揚農村長處，保留鄉村風貌，傳承鄉村文明，全面改善農村生產生活條件，以道路硬化、衛生凈化、村莊亮化、環境美化、生活樂化為目標，堅持規劃引領、政府主導、農民主體，重點圍繞休閑旅游、生態環保、文化傳承、特色農業等方面提升鄉村功能，建設“村莊美、產業興、農民富、可持續”的宜居宜業宜游的美麗鄉村、幸福家園。