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日前農業部派出調研組對農民工、大學生返鄉創業問題進行了專題調研。調研組分成兩個小組，分赴浙江省紹興市的上虞市、諸暨市，杭州市的臨安市、余杭區，湖州市的安吉縣和安徽省合肥市的廬江縣，六安市的金安區、霍山縣等地，深入20個鄉鎮、街道、園區管理部門、17家創業實體及浙江農林大學，采取了實地走訪、座談交流、問卷調查等多種形式。調研組發現，當前農民工和大學生返鄉創業活動有了新發展，同時面臨著一些問題和障礙。

一、基本情況和特點

總體來看，浙皖兩省農民工和大學生返鄉創業正在從依靠政策向依靠市場轉變，從依靠資源向依靠科技轉變，從個體經營向企業化運營轉變，從單一產業發展向一二三產業融合發展轉變，日益成為農業轉方式調結構的重要推動力量，成為農業供給側改革的重要引領力量，成為現代農業發展的重要帶動力量，成為促進城鄉一體化、推進新型城鎮化的重要支撐力量，是我國大眾創業、萬眾創新總體戰略的重要一環和潛力所在。從長遠看，其更重大的意義在于，隨著更多具有較高文化知識水平、現代經營理念的農民工和大學生返鄉創業，將為我國儲備和培養大量現代農業企業的經營管理人才，為農業農村經濟乃至整個國民經濟的發展積蓄強大能量(以下將農民工和大學生返鄉創業簡稱為“小雙創”)。

主要特點有：(一)創業領域廣。返鄉農民工和大學生創業領域不再局限于傳統的種養業，而是更多涉足于特色種養業和加工業、休閑農業、電子商務等新興產業，廣泛涵蓋農村一二三產，并呈現出融合互動、競相發展的趨勢。(二)創業起點高。主要表現為：創業人員學歷高，創業項目科技含量高，創業資本投入高。(三)經營方式新。農民工和大學生返鄉創業的經營方式已普遍由過去的個體經營、家族式管理逐步向以股份制、合伙制、合作制經營為主的現代經營模式轉變。(四)企業成長快。當前農民工和大學生返鄉創業，由于項目定位精準，加之廣泛采用現代經營理念、管理方式和科學技術，企業迅速發展壯大。(五)帶動能力強。農民工和大學生返鄉創業有效帶動當地農村產業發展，促進了農業規模化、機械化、信息化、產業化經營，推動了本地農產品及加工品銷售。

二、主要做法

(一)出臺創業扶持政策。兩個省的省委、省政府圍繞促進“小雙創”相繼出臺了一些扶持政策。如，浙江省政府2010年制定了《關于鼓勵大學生從事現代農業的若干意見》， 2013年出臺了《關于促進普通高等學校畢業生就業創業的實施意見》，2015年出臺了《關于支持大眾創業促進就業的意見》和《關于加快發展眾創空間促進創業創新的實施意見》。安徽省政府2015年出臺了《關于進一步做好新形勢下就業創業工作的實施意見》、印發了《“創業江淮”行動計劃(2015-2017年)》和《關于支持農民工等人員返鄉創業的實施意見》。

(二)實施專項行動計劃。2015年，浙江省提出“農創客”概念(“農創客”指的是年齡在40周歲以下，有創意理念、創新精神、創業熱情的從事或有志于投身現代農業的全日制大專院校在校大學生和畢業生)，并針對性制訂優惠扶持政策。安徽省啟動“創業江淮”行動計劃，實施返鄉農民工創業、青年創業、大學生村官創業等八大工程，打造創業云平臺，組織開展創業創新大賽，指導和幫助返鄉農民工創業。

(三)開展創業教育培訓。浙江省實施大學生創業引領計劃，鼓勵高校開設創業課程，建立健全大學生創業指導服務專門機構，推進高校創業教育學院和大學生創業園建設，加強大學生創業培訓，為大學生創業提供場所、公共服務和資金支持。安徽省建立2615名專家的創業服務隊伍，建立了創業輔導師制度。建立“階梯式”創業培訓體系，將創業培訓擴大到各類有意創業的勞動者，把大學生參訓時間提前到畢業前一年度，組織開展創業意識、創辦企業、改善企業階梯式培訓。各地創業服務機構為農民工、大學生、退役士兵等人員開展創業培訓，提升創業創新技能。

(四)建設創業孵化基地。安徽省針對不同群體的創業孵化需求，累計建成662個創業孵化基地。其中農民工創業園350個，覆蓋全省1/4的鄉鎮。各類創業孵化基地為入駐的創業企業免費提供“一次小額擔保貸款，全程指導和事務代理兩項服務，減免稅費、租金、水電三項費用，給予社保、崗位、培訓鑒定、組織就業四項補貼”等政策扶持。浙江省大部分縣(市、區)也建有創業孵化基地，有的還依托高校和企業搭建了大學生創業平臺。如浙江農林大學創業孵化園除提供物業、安保、會務、法律咨詢、財務服務、代辦工商稅務證照、專利代理、技術許可轉讓、科技信息咨詢、申報各類高新企業等基礎服務外，還與建行、交行建立合作關系，引進了浙江易融碳資產管理有限公司，為入孵師生創業團隊提供投融資服務。

三、存在問題

(一)政策體系不完善

盡管浙江、安徽兩省出臺了一些創業扶持政策，但都不成體系、力度較弱，并且分散在各部門，只有少部分人能夠享受到實惠，無法形成整體合力。創業者反映，相關政策不僅小、少、散，而且由于申請程序比較煩瑣，有的政策在執行過程中也缺乏操作性，效果不明顯。如有的企業在申請項目扶持時，需要做項目設計和資產評估等，產生的手續費用基本和補貼差不多。尤其值得關注的是，由于返鄉創業人員的創業項目大多屬于資金密集型、技術密集型，在創業過程中普遍面臨流動資金不足而融資困難的問題。據浙江省對“大學生農業創業劣勢”調查，有61.5%的人認為首先是資金來源不足，而根據“創業資金來源”調查，來自于家庭、親朋好友資助占68.9%，其次是就業工資所得，排在第三的是申請創業貸款。創業人員貸款難的主要原因是銀行放貸門檻高，審批手續復雜，辦理周期長，特別是初期創業人員一般都難以按規定提供融資抵押物，也難以找到合適的擔保人，導致很多返鄉創業人員最終無法獲得銀行貸款，還有部分創業人員因擔心利息過重增加投資風險而放棄通過銀行貸款融資。另外，農村土地流轉價格高、農業設施用地比例過低、建設用地指標緊張等，也是返鄉創業者反映較為集中的問題。

(二)公共服務不配套

一是創業輔導服務不足。調研發現，創業者基本沒有接受過政府相關部門有效的創業輔導，許多創業者都走過彎路，大多數創業者都是二次、三次創業。農民工本身文化素質普遍偏低，不少返鄉創業者是初高中畢業甚至小學文化，創新意識不強、創業能力不高、創業信心不足;大學生雖然具有較高的文化素質，但是社會經驗缺乏、處理問題能力不足。部分創業者也擔心萬一創業失敗，社會保障不足以維持生活。二是技術服務不足。返鄉創業，特別是從事農業創業，種養技術是基本要求。新生代農民工基本沒有農業勞作經驗，大學生也很多都是非農業專業出身，農業技術普遍欠缺。浙江省“農民信箱”雖然有200多萬固定用戶，信息容量也非常大，但專門為創業者提供的信息極為有限。兩省的農技推廣體系比較健全，但服務對象基本都是傳統農戶，部分覆蓋到合作社、家庭農場等新型經營主體，絕大多數“小雙創”人員不了解和得不到技術服務。安徽省六安市金安區創辦尖山葡萄種植合作社的大學生村官楊廣越反映，由于不懂葡萄種植技術，他專門從市場上請了技術專家，除每年支付大約10萬元的工資費用外，還要根據銷售情況進行分成。浙江余杭返鄉創業大學生楊琪峰等也反映，技術專家難找，有錢也找不到。三是公益性市場推廣平臺缺乏。調研走訪的霍山縣石斛開發有限公司反映，“霍山石斛”全國有名，是重要的地理標志產品，但由于沒有權威、統一的信息平臺和產品標準，很多外地石斛打著“霍山石斛”的名頭，真假難辨，擾亂了市場，影響了石斛產業健康發展。大部分創業者反映，返鄉創辦實體，開展產品營銷，都離不開電商平臺。但現在覆蓋全國，真正有市場影響力的電商平臺都是民營的，且在一定程度上形成了壟斷，收費過高，一般店面費占到營業額的5%以上，推廣費占到20%~60%，利潤的大頭被電商平臺拿走。浙江返鄉創業大學生鄭喬駿創辦的電子商務公司，2015年營業額1300萬元，用于購買產品600多萬元，支付給電商平臺店面和推廣費高達500多萬元。四是政策宣傳貫徹不到位。盡管國家和地方政府為了鼓勵創業出臺了一些優惠政策，但是由于宣傳不到位，創業人員難以用好用足政策。據浙江省對“涉農政策了解”方面的調查，有53%的創業者表示對政策了解情況一般，只有20%的人表示非常清楚相關政策。

(三)社會認識有偏見

在傳統觀念中，年輕人從小就被灌輸務農沒有前途、在家沒有出息的觀念，特別是已經走出去的農民工和大學生再返回鄉村從事農業，親戚朋友大多覺得沒有面子、不光彩，對返鄉務農帶有消極和負面的認識。調研組走訪的返鄉創業大學生大多在選擇創業道路時與家人發生過矛盾和沖突，有的是瞞著家人在創業。安徽省廬江縣大學畢業生朱某夫婦倆放棄國有單位工作崗位回鄉創業，但至今仍向父母表示原單位保留了公職，隱瞞了辭職真相。浙江省大學生鄭喬駿畢業后在省林業廳工作一個月即放棄公職回鄉創業，至今父母對他的選擇仍很不理解。

(四)組織領導不到位

浙江、安徽兩省對“小雙創”面上情況都說不太清楚，無法提供總體數據。地方政府普遍沒有把有關工作列入重要日程，沒有明確分管領導，管理職能不明確，管理手段薄弱，政策落實涉及到人力資源、工商、稅務、銀行、勞動、農業等多個部門，沒有牽頭部門和統一的組織協調機構。

四、對策建議

(一)完善扶持政策，改善創業環境

一是創新融資渠道。加大放寬創業融資抵押物范圍試點力度，擴大農村土地承包經營權證抵押、宅基地抵押融資貸款試點范圍，盤活農村資產。由政府、銀行、保險公司聯合探索無抵押貸款擔保，按一定比例共擔創業風險。率先探索以年輕創業者個人信用記錄為依據的信用擔保貸款新機制，對返鄉創業大學生等有一定身份的創業群體給予一定額度的無抵押信用貸款，待條件成熟后將政策范圍擴大到其他“小雙創”人員。簡化創業貸款流程，對符合要求的創業者在貸款額度、還貸時間上適當放寬限制。設立“返鄉創業基金”，向有志于返鄉創業而缺少資金的“小雙創”創業者提供創業啟動資金或貼息貸款。允許有條件的農民專業合作社等創業實體相互開展信用擔保合作。二是搭建創業輔導和實訓平臺。支持地方政府、大專院校建設創業孵化園、產業園，為返鄉創業主體提供用地、用房、用電等優惠，吸引創業企業入駐。支持有條件的大型企業建設創業實訓實踐基地，對于接收返鄉農民工和大學生就業創業的企業，給予一定的財政補助。三是實行創業稅收優惠。對于“小雙創”的創業者在創業前三年實行全部免稅，或者給予階梯式的稅收減免優惠，明確優惠領域和目錄，優惠幅度明顯大于已經成熟的小微企業。四是完善社會保障機制。結合新型城鎮化，探索制定返鄉創業者的子女入學、社會養老、醫療和失業保險等必要的優惠保障措施，幫助返鄉創業者解除后顧之憂，協調落實有關政策，優化創業外部環境。

(二)建設服務體系，提升服務水平

一是搭建創業實訓平臺。以大中型農產品加工企業、休閑農業企業、名村、大型農貿市場和科研院所、學校、各類眾創空間、創業園區為依托，建設一批“返鄉創業見習實訓基地”，搭建返鄉創業者實訓平臺、實踐平臺，為創業者免費提供創業政策、管理、市場信息、技能培訓和實習機會。二是加強技術指導服務。將政府部門現有的科技推廣和信息服務平臺，加快向“小雙創”服務轉型并免費開放。加強當地返鄉創業情況跟蹤研究，組織專家學者、企業家、投資人組成創業輔導專家庫和農業創業技術專家庫，為創業者提供有針對性創業指導和技術服務。三是加強市場平臺建設。建設公益性批發市場、網上交易平臺，提高市場影響力和公信力。政府通過購買網上公共服務、強化價格監管、開展共建共享，為創業者運用市場化電商平臺提供便利，降低交易成本。四是加強信息平臺建設。鼓勵各地依托互聯網和移動互聯網技術，建設綜合性創業信息服務平臺，及時為返鄉創業者提供市場行情、設施設備、項目指南等方面的信息服務，幫助解決市場銷路等方面的問題。五是加強標準建設。梳理現有標準體系，對于滯后、空白標準查漏補缺。

(三)加大宣傳力度，營造創業氛圍

在充分利用報紙、廣播、電視等傳統媒體的基礎上，多途徑、全方位開展宣傳服務。積極探索利用微博、微信、手機客戶端等新媒體，大力宣傳各級政府支持“小雙創”的政策及返鄉創業的成功做法、典型事例。支持各地組織開展農民創業創新帶頭人遴選與宣傳推介活動，對于創業成功者給予更多榮譽和精神獎勵，營造崇尚創業、敢于創業、支持返鄉創業的良好輿論環境和社會氛圍，引導和鼓勵更多的潛在創業者積極投身到農民創業創新中來。

(四)明確職責分工，完善管理體系

各級政府和相關部門要高度重視“小雙創”工作，加強對“小雙創”工作的組織領導，明確相關部門的職責、權利和任務分工，建立分工協作工作機制。農業、人社、財政、工商、稅務等部門以及工會、共青團、婦聯等組織應形成聯席會議制度，整合現有政策、項目和資金，形成支持“小雙創”的工作合力，切實將各項政策落實到位，把“小雙創”工作抓好做實。

(調研組組長：劉明國 成員：楊慧軍 張野田 張博 才新義 王宏)