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當前，不少地方都在積極探索推進農村土地規模經營和實現農村社區制的辦法。浙江省湖州市吳興區以國家現代農業示范區農業改革與建設試點為契機，結合當地實際實施的“房票”制度值得關注和研究。

建立“房票”的動力來源

“房票”是什么?簡單來說，“房票”就是可以用來領取或者購買房子的憑據。吳興區八里店鎮路村，拆遷400戶進行集中居住，同時將原有宅基地復耕為耕地。農戶可以按一定標準(每人50建筑平方米，獨生子女和成年未婚子女翻倍)享有領取集中居住小區安置房的資格。比如三口之家，至少可以領取150平方米房子，獨生子女可再多領50平方米，即200平方米安置房。安置房價格是每平方米520元，總的看，舊房屋評估后的補償金基本與購置安置房總價持平，老百姓不再額外增加負擔。

假如農戶部分領取安置房或者想到其他地方購買商品房，這時就產生了“房票”。其有兩種用途：一是享受分紅，“房票”按照一定的價格折價入股(目前為1600元/平方米)，政府給予每年不低于10%的股權收益;二是購買指定區域的商品房，假如上述三口之家，只要了100平方米的安置房，還剩余100平方米的差額，他們可到指定區域購買商品房，按照1平方米3000元計算，這剩余100平方米置換為“房票”，可折價30萬元。如果購買的商品房總價40萬元，他們只需再付10萬元即可。從2013年正式啟動至今，全區累計發放“房票”28.8萬平方米。

實行“房票”的動力。這里涉及兩個動力，一是農民的動力是什么?二是政府的動力是什么?

1.從農民來看，動力主要是有兩個，首先農民有改善居住環境的意愿，一定程度上向往城市生活;其次農民認為“有利可圖”，不僅可以置換城市安置房，還可以不用花太多錢就能買到商品房，甚至還有持續的股權收益，何樂而不為。

2.從政府來看，動力也有兩個，一是農民集中居住后，宅基地復墾為耕地，既可以實現農村社區化，便于管理，又可以節約耕地。據路村測算，搬遷之前每人宅基地約7分，集中居住后每人平均3分。二是減輕了政府融資壓力。復墾新增耕地，通過占補平衡調整置換出新增建設用地指標，利用調整置換后的建設用地指標進行招、拍、掛，實現收益增值或用作抵押物向銀行貸款。

建立“房票”的基本條件

“房票”之所以在吳興區能順利進行，離不開這么幾個條件：一是農業占GDP的比重比較低，對當地經濟發展貢獻不高。2014年，全區生產總值(GDP)409.70億元，其中第一產業增加值18.97億元，增長0.9%，一、二、三產結構4.6:46.1:49.3。二是農村人口持續下降，農業不再是收入的主要來源。2014年全區農業人口21.40萬人，占總人口的46.3%，比2013年下降0.6個百分點。農村居民人均可支配收入23075元，其中，工資性收入16779元。而家庭經營收入僅為4814元，占20.8%。三是產業發展迅速，農民較易找到其他工作。吳興區紡織業、電氣機械及器材制造業、非金屬礦物制品業、化學原料及制品制造業、木材加工及制品業等比較發達，不僅本地人比較容易就業，每年還吸引外來人口近60萬。同時，旅游業、服務業較為發達，吸納了農民就業。四是當地建設用地緊張，地價比較高。中西部地區和那些經濟欠發達地區、落后地區，因地理位置、發展水平、人口素質等因素限制，地價不可能很高，地價差較小，政府便沒有實行“房票”的動力。

“房票”制度的初步作用

“房票”制度無論對農民還是政府，都有積極的作用，具有可“喜”之處，主要體現在四個方面：

一是拓寬了農民增收渠道。促進了農民收入由單一結構逐步轉向福利性收入、工資性收入、經營性收入和財產性收入并存的多元優化結構，一定程度上分享改革發展成果和經濟轉型實惠。

二是減輕了政府融資壓力。通過實行“房票”，既可以少支付拆遷過渡費及相關補貼，又可加快開發建設進程，同時還能將居民富余住房轉化的可用資金用于緩解開發建設資金供需不足的矛盾。

三是推進了新農村的建設。農民變為了“市民”，農村變成了“社區”，基礎設施大為改善，不少還配套建設了醫院、學校、公園、商鋪等基礎性設施，為安置農戶創造更好的生活環境，整體提升居住品位。

四是加快了土地復墾利用。通過實施農村土地綜合整治項目為抓手的宅基地流轉政策，加快村莊宅基地復墾;同時加快復墾整理后的耕地流轉，通過引進新型經營主體，引導農戶獲得了較高租金收益。

面臨的主要問題和存在的風險

作為一種新生事物和探索，“房票”制度也存在一些問題，具有可“憂”之處：

所有權發生變更，部分權利喪失。《土地管理法》第八條規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。農民集中進社區后，農民選取了安置房，或者用“房票”到城市購買了商品房，自然就只有房子的所有權和土地使用權，而地的所有權歸國家，政府也完成一次“土地征收”。農民以宅基地集體所有權換取了房子的所有權，是重大權利的喪失。長遠看，存在集體資產收益放棄。

經營存在風險，“房票”持續分紅難保證。吳興區財政出資設立了新農村建設投資公司，專門從事安置房建設和后續開發，并兌付“房票”折股的年度分紅。從調研看，新農村建設投資公司的收益主要來自于房屋的出租、租賃、物業管理、商貿服務等，受經濟整體發展水平和市場波動的影響，盈利能力難以保障，農民能否持續領取10%的“房票”年度分紅存在疑問。

政府信用“抵押”，暗藏了不穩定因素。雖然政府成立了新農村建設投資公司負責具體工作，但從老百姓角度看，他們毫無疑問地認為這是政府行為，之所以相信每年有10%的分紅，就是因為政府的信用“抵押”給了老百姓。如果將來出現分紅降低，或者分不到利息，這些拿了“房票”的農民肯定會找政府討說法，勢必引發社會不穩定。

“房票”制度的發展前景

從吳興區實踐看，農民之所以支持“房票”，必然有其合理性和科學性，隨著經濟發展，其他地方也會出現類似制度。有關部門需要抓緊研究，提出對策，使其規范發展。

從現行政策和法律來看，“房票”制度還存在值得探討的問題，這是下一步應重點研究的方向。

農村宅基地處置問題。按照法律規定，宅基地屬于集體所有。吳興區的“房票”制度，實際上是集體讓渡宅基地，進而通過將宅基地復墾為耕地，而新增部分耕地面積，則利用城鄉建設用地增減掛鉤獲得了建設用地指標。那么，如果村集體中有少數成員不同意怎么辦?另外，法律規定宅基地只能在集體組織內部流轉出讓，將宅基地出讓給了政府，是否符合政策?宅基地復墾耕地，多余耕地置換建設用地指標，這條路徑是否允許，都值得商榷。

村集體成員收益問題。宅基地復墾后仍屬村集體所有，其流轉收益歸農民，這是毫無疑問的。但安置房配套的商貿設施等均由新農村建設投資公司管理，如果農民足額選擇了安置房，則沒有任何收益，如果有差額，使用了“房票”，則每年享有10%的分紅，這里面存在兩個問題，一是商貿設施收益應該歸集體所有，建設公司最多算是一個CEO，收益分配不能由其說了算;二是即使足額選擇了安置房，也應該參與這部分收益分配。此外，新增建設用地的前提是宅基地復墾后多余的耕地，那么建設用地不論是政府出讓還是搞開發，這部分收益是否也應該由集體參與分享?也值得討論。

我們國家地域廣闊，經濟發展水平差別非常大，一方面，要鼓勵各地，結合當地實際，積極探索，大膽創新，不輕易否定地方做法，更加注重總結地方實踐經驗;另一方面，要切實保護好農民利益，尊重農民意愿，任何改革都要堅持“三個有利于”，即有利于維護農民合法權益，有利于推進農業現代化，有利維護農村社會和諧穩定。

(作者單位：農業部辦公廳新聞處)