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我國是一個農業大國，也是農業災害十分頻繁的國家，發展農業保險對于規避農業經營風險、增強農業防災抗災能力、建立和健全農村金融服務體系、推進社會主義新農村建設都具有十分重要的意義。自2004年起，中央一號文件連續發文對發展我國政策性農業保險的問題提出指導意見。上海是改革開放以來我國最早恢復農業保險業務的地區。十年來，上海農業保險依托各級農業部門，不斷探索，積極開拓，勇于創新，逐步形成了“政策扶持、市場化運作、專業化經營、以險養險”的農業保險發展模式，充分發揮農業保險風險管理和保障補償功能，有效化解了農業自然風險，降低了農業生產市場風險，保障了農業增效農民增收，促進了農業生產持續穩定健康發展。

上海市農業保險取得的成就

(一)農業保險覆蓋率高。農業保險險種從2004年的19個擴大到2015年的60余個，上海市農業保險覆蓋范圍涉及種植業、養殖業和農機、漁業等農業生產領域，其中水稻、蔬菜、生豬(能繁母豬)、奶牛、家禽、生態公益林等保險覆蓋率達到100%，處于全國領先水平。

(二)農業保險保障程度高。上海農業保險的保險保障程度至少覆蓋直接物化成本，部分品種達到或高于綜合生產成本，明顯高于全國水平。以水稻為例，全國大部分省市在300~500元/畝，上海達到1000元/畝，全國最高。農業保險總保險金額從2004年的4.42億元增加到2015年的197億元，占全市農業總產值的近63%，農業保險深度和密度領先于全國，基本接近農業保險發達國家的水平。

(三)農業保險費率水平低。保險惠及面寬。上海農業保險平均費率約為2.38%，明顯低于全國水平，有效減輕了農民繳費負擔。經統計，2014年高額補貼險種和其他農業保險險種共惠及各類農戶超過200萬戶(社)次。

(四)農業保險補貼比例高。對一些重要的大宗農產品包括水稻生產、奶牛生產、生豬防疫等實行保險保費高額補貼，補貼比例額達到80%甚至更高，惠及農戶100%，夯實了農業保險的發展基礎。2005-2015年，市級財政安排農業保險保費補貼資金從不足1000萬元增加到超過1.7億元，有效減輕了農民負擔。2015年市、區(縣)兩級財政對農業保險保費補貼已經占保費收入64%左右。

農業保險發展中的“上海模式”

(一)組建保險機構和推進管理部門

農業保險是具有服務性、公益性的“準公共產品”，是農業支持保護政策的重要組成部分。2004年，上海市成立推進農業保險工作委員會。推委會由市農委主要領導任主任，市政府相關委辦局和涉農區縣政府分管領導為成員。涉農區縣也相應建立區縣推委會，九個涉農區縣已初步建立起“管理到區縣、機構到鄉鎮、網絡到村組、服務到農戶”的農業保險基層服務體系，提升農業保險精細化管理水平。

(二)創新改革思路，完善農業保險補貼政策

上海在推進農業保險時，始終圍繞提高農業生產抗風險能力和農業綜合生產能力為目標。2012年，中央財政將上海納入農業保費補貼范圍后，上海及時調整了農業保險補貼政策，將水稻、小麥、油菜、能繁母豬、生豬、奶牛涉及主要農產品最低保有量品種的六項險種保費補貼改為全部由中央和市級財政承擔，較大程度減輕區縣支出壓力。在農業保險補貼政策的設計思路上，逐步實現從“保成本”到“保收入”的轉變，從“廣覆蓋、低保障”逐漸向“集中重點、提高保障”轉變，進一步激發區縣參與農業保險補貼政策制定的主觀能動性。考慮效仿中央的做法，在政策設計上，逐步過渡，將主要農產品的保費補貼全部由中央和市兩級財政承擔，鼓勵區縣將調整出來的配套補貼資金，用于區域特色農產品險種的保費補貼，聚焦發展優勢產業。

(三)樹立“大農險”觀點，積極推進“以險養險”政策的有效發揮

由于農業保險的賠付率較高，為保證行業的良性可持續發展，上海開展的“大農險”包括農村、農業、農民等與之相關的保險業務，實行“以農補農”(以農村險補農業險),使政策性保險附加商業保險業務,用商業保險業務盈利彌補政策性虧損,從而實現政策和市場兩種手段的結合,兩種優勢的互補。推委會將建房保險，涉農財產險和責任險，農民的人身意外險與農業保險互為補充，由開展農業保險的公司經營。在涉及推進城鎮化進程的郊區建房工程保險、農村住房保險、新農合補充醫療保險等各種涉農保險向農業保險公司傾斜。

平衡農業保險與政府救濟的關系。2004年以來，逐漸把安排的政府救災資金轉變成農業保險保費補貼資金，將政府的臨時性、被動性救災救濟行為，轉化為一種制度化、規范化的主動災害應對機制，提高財政資金使用效率。優化調整財政支農補貼資金支出結構，將原來安排的農業補貼資金調整為農業保費補貼，實現從“黃箱”政策向綠箱政策的轉變。農業保險工作逐步形成自我積累、自我發展的良性發展機制，實現政府、農戶、保險公司多方共贏。

(四)建立農業保險大災補償機制

為應對巨災對農業的沖擊，上海不僅建立特大災害補償機制，而且通過再保險為農業保險分散風險。2004年底，為確保上海市農業保險穩定持續經營，市政府下發了《上海市農業保險特大災害補償試行方案》，初步建立了特大災害農業保險補償機制。2014年5月，在原有試行方案基礎上，上海市政府辦公廳轉發由市農委等部門共同制定的《上海市農業保險大災(巨災)風險分散機制暫行辦法》(滬府辦[2014]50號)，通過財政補貼再保險保費的方式對保險機構大災風險給予一定補償。即農業保險賠付率在90%以下的部分由保險公司承擔;90%~150%的部分由保險公司通過購買再保險的方式分散風險，財政給予60%或最高800萬元的再保費補貼;當賠付率超過150%時，政府啟動補償機制負責補償。

(五)實施財政補貼資金監管

將農業保險信息納入到資金監管平臺，投保農戶、合作社和龍頭企業可以通過“農民一點通”信息查詢平臺查詢投保、補貼、賠款等情況，提高工作效率和透明度，降低農業保險“五公開、三到戶”的信息公示成本;發揮各級推進農業保險委員會作用，協調市、區、鎮三級農業行政主管、農業技術主管部門和農業行業協會配合農業保險公司完善服務體系，使農業保險的服務網絡反應更加迅速、技術力量更強，確保各項農業保險事務得到妥善辦理。

幾點思考

(一)提高農業保險的保險保障水平，進一步改進財政補貼辦法

完善農業保險財政補貼管理辦法，繼續加大中央、省和市三級政府的財政補貼分擔比例，盡量取消縣市的財政補貼分擔;實行適度差異化的補貼方式，中央財政應加大對糧食主產區和生豬等畜禽生產和調出大省的財政補貼力度;對農業保險承辦機構提供一定的費用補貼，改進財政支農資金的使用方式，將部分種植業、養殖業的財政補貼資金轉化為農業保險保費補貼，探索“黃箱”政策向“綠箱”政策的轉化。

下一步農業保險政策調整的重點是提高農業保險的風險保障水平，應將保障范圍擴展到全部直接物質成本，還應將人工成本、土地租金、機械作業服務費等全部成本納入保障范圍，逐步實現由保成本向保產量以及保收入的轉變。此外，應動態調整保險保障水平。建議以三年為周期調整保障水平，以前三年的農業生產平均成本為基數，并適當考慮后三年生產成本要素上漲趨勢或產值增長趨勢，確定后三年的保險保障水平。

(二)進一步提高對現代農業保險財政支持力度

為更好地發揮農業保險在促進現代都市農業生產發展中的作用，新增農業保險市級財政資金應向現代農業產業傾斜，如增加補貼比例、提高保險保障程度或新增補貼險種，必要時可與其他農業政策或金融支持政策進行聯動，如產業獎勵政策、信貸支持政策等。

(三)建立健全農業保險管理體系及考核機制

農業保險政策性強、涉及面廣。任務重、責任大。在全國層面，在國務院的統一協調下，明確各行政管理部門的職責范圍，統籌全國農業保險發展。加強對農業保險風險的研究，整合我國的氣象、水文、農業生產數據為農業保險和農業再保險產品定價提供同意的數據平臺。在地方層面，建立以政府牽頭、農技部門、保險機構、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業、農戶等多方聯動合作平臺，將風險補償機制與科技服務機制、農業保險與產業化經營有機結合在一起，建立農業保險可持續發展。

為更好地促進農業保險經營主體做好農業保險工作，應建立農業保險考核機制。全國層面，應將納入最低保有量考核的大宗類基礎農產品的農業保險工作開展情況與國家補貼資金掛鉤，以績效為導向采取獎懲措施。地方層面，應重點考核政府關注的農業產業或區域特色農業產業的保險發展情況，采取相對應的獎懲措施。通過考核機制，可以提高農業保險經營主體的工作積極性，促進農業保險更好地發展。

(作者單位：安信農業保險股份有限公司)