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“小康不小康，關鍵看老鄉”。全面建成小康社會，農業農村是短板。今年是“十三五”規劃和全面建成小康社會決勝階段的開局之年。農業農村發展的成效，直接關系到全面建成小康社會的成色。2016年中央一號文件的鮮明主題是落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，大力推進農業現代化，確保億萬農民與全國人民一道邁入全面小康社會。

一、近年來我國農業農村發展的歷史性成就

“十二五”時期是農業農村發展的又一個黃金期。黨中央主動適應和引領經濟發展新常態，采取了一系列強有力的強農惠農富農舉措，糧食繼續增產，農民收入繼續較快增長，農業農村發展保持穩中有進良好態勢，繼續成為經濟社會發展的突出亮點，為宏觀經濟穩定作出重大貢獻。農民收入實現新突破，扭轉了城鄉居民收入差距擴大的態勢。特別是自2010年開始，農民收入增速連續6年超過城鎮居民，是改革開放以來持續時間最長的一次。中西部地區農民收入增長快于東部，貧困地區快于全國。作為衡量農民生活水平重要指標的恩格爾系數，2012年起降至40%以下，表明農民生活水平整體上開始走向寬裕。城鄉、區域居民收入差距持續縮小，農民生活持續改善，標志著城鄉、區域協調發展的格局正在形成。近年來，我們堅持不懈推進城鄉基本公共服務均等化，把農村作為國家財政性投入建設基礎設施和發展社會事業的重點，使公共財政的陽光雨露溫暖著廣大農民、滋潤著廣袤田野，從制度上基本實現了從“農民的事情農民辦”到公共財政全面覆蓋農村的根本性轉變，著力辦了一些順民意、惠民生的好事實事，集中力量解決了一些農民群眾牽腸掛肚的難題，農村教育、文化、衛生等事業加快發展，社會保障水平不斷提高，以農村人居環境綜合整治為重點的美麗鄉村建設全面展開，農村社會面貌呈現新氣象，農村民生得到了顯著改善，為農民群眾帶來了實實在在的利益，發展成果更多更好更公平地惠及農民群眾。

二、全面建成小康社會決勝階段我國農業農村的三塊突出“短板”

如期實現全面建成小康社會目標，首先要補“三農”短板。農業農村“短”在哪?突出地表現在農村基礎設施和公共服務、農業環境治理和生態修復、扶貧開發這三個方面。

(一)農業農村最直觀地“短”在基礎設施和公共服務上。

歷史形成的城鄉面貌反差，雖然在這些年有了很大改觀，但與城市日新月異的變化相比仍顯緩慢，“城市像歐洲，農村像非洲”的現象依然存在，農村基本公共服務供給和基礎設施建設與城市相比差距依然明顯，歷史欠賬依然還很多。據有關部門統計，2008-2014年城市人均市政設施建設投入是農村的22倍，若照此下去，城鄉之間的差距將越來越大，必須盡快扭轉這種局面。

伴隨著工業化和城鎮化發展，不斷會有農民進城落戶，但絕不能因此而減弱對新農村建設的支持力度。近年來有一種觀點，認為農村已經“空心化”了，還搞什么建設?做出正確的解答并不難，問題的關鍵在于能否跳出眼前表象的迷惑和羈絆，厘清城鄉發展一體化全局和農村經濟社會轉型期的關系。事實上，目前我國戶籍人口城鎮化率還不到40%，即使將來超過了50%，也還有近7億人口的戶籍在農村。許多國家的發展歷程表明，由于交通和通訊的便利，以及產業的合理布局，有相當轉向非農就業的人口可以仍然在農村居住，這一趨勢在我國東部地區已顯端倪。即便農村人口繼續減少，但也必須保證他們能享受到最基本的國民待遇。農村不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園，而應該成為幾億農民的美好家園。

(二)農業農村的“短”還在農業環境治理和生態修復上。

應當看到，隨著農業資源環境約束增強和全社會對農產品質量安全要求提高，實現綠色發展和資源永續利用的難度加大，農業生態環境惡化趨勢還沒有從根本上得到遏制。讓農業農村綠起來，是實現農業農村永續發展的必要條件，是包括農民在內的全體中國人民對美好生活追求的重要體現，也是推進美麗中國建設的重大任務。

(三)農業農村“短板中的短板”就是扶貧開發。

如果到全面建成小康社會，還有大批的貧困人口，那么小康社會的成色就會受到影響，人民群眾不會滿意，國際社會也會質疑。我國中西部地區貧困人口規模依然龐大，剩下的貧困人口都是難啃的硬骨頭，貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大。到2020年使現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，時間緊迫，任務艱巨。

三、樹立強烈的“短板意識”，下大力氣補齊農業農村短板

習近平總書記多次強調，任何時候都不能忽視農業、忘記農村、淡漠農民。到2020年全面建成小康社會只有短短五年時間了，時不我待，催人奮進。我們必須堅決落實發展新理念，牢固樹立強烈的短板意識，加快補齊“三農”短板。不盡快下大力氣補齊農村基礎設施和公共服務、農業環境治理和生態修復、農村貧困人口小康這些短板，全面建成小康社會的進程就會被拖累、成果就會打折扣。

正是基于上述考慮，2016年中央一號文件緊扣以協調發展、綠色發展和共享發展理念為引領的時代主題，從“推動城鄉協調發展，提高新農村建設水平”和“加強資源保護和生態修復，推動農業綠色發展”兩大部分，對今后一個時期如何加快補齊農村短板作出了全面部署。文件提出“加快補齊農業農村短板，必須堅持工業反哺農業、城市支持農村，促進城鄉公共資源均衡配置、城鄉要素平等交換，穩步提高城鄉基本公共服務均等化水平”。城鄉二元結構突出仍是我國最大的結構性問題。促進城鄉發展一體化，是結構性改革的重要內容。習近平總書記強調，“提高城鄉發展一體化水平，要把解放和發展農村社會生產力、改善和提高廣大農民群眾生活水平作為根本的政策取向，加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的工農城鄉關系。”李克強總理也指出，“要加快農村基礎設施建設，把社會事業發展的重點放在農村和接納農業轉移人口較多的城鎮，推動新型城鎮化與新農村建設協調發展。”文件還提出“推動農業可持續發展，必須確立發展綠色農業就是保護生態的觀念，加快形成資源利用高效、生態系統穩定、產地環境良好、產品質量安全的農業發展新格局”。綠水青山就是金山銀山。要推動農業走上綠色發展之路，加快建設資源節約型、環境友好型農業。要強化農村生態產品供給功能，為美麗中國增綠添彩。

文件進而針對農村基礎設施和公共服務、農業環境治理和生態修復、農村貧困人口小康這三大短板，從九個方面提出了一攬子內容實、分量重、亮點多的政策舉措和工作要求，讓短板盡快補齊，讓農村增綠添彩，讓農民群眾有更多獲得感。

(一)對農業農村“補課”和“還賬”，加快補齊農村基礎設施和公共服務短板。

加快完善農村基礎設施和公共服務，是加快讓農民分享改革發展成果的重要抓手。總體來講，過去我們對農業農村還是缺少投入，下大力氣對農業農村“補課”和“還賬”，彰顯了黨中央高度重視農業農村和無比牽掛億萬農民群眾冷暖的深厚感情。隨著我國經濟發展進入新常態，財政收入低速增長在今后一個時期可能常態化。盡管在這樣的背景下，文件提出要“優先保障財政對農業農村的投入，堅持將農業農村作為國家固定資產投資的重點領域，確保力度不減弱、總量有增加”，這為加快補齊農村短板提供了最堅實的物質保障。當然必須注重財政支持的精準性和統籌性的問題，突出短板靶向、問題導向，解決好“九龍治水”問題，不能撒胡椒面，發揮資金整合效應。必須要管好用好資金，堅決防止挪用、腐敗，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，撬動更多社會資金投入農村。

對此，財政支持的領域提出了“兩個重點”，一個是把基礎設施建設的重點放在農村，另一個是把社會事業發展的重點放在農村和接納農業轉移人口較多的城鎮。過去這些年，農村基礎設施和基本公共服務的制度體系已經基本構筑，下一步，要按照城鄉一體、全覆蓋的要求，逐步實現城鄉制度上并軌、標準上統一，逐漸打破城鄉二元結構藩籬。通過國家財政的投入，加快改善農村水電路氣網的生產生活條件，加快提高農村教育、文化、衛生和社會保障水平，縮小城鄉差距。把重點放在農村是補短，把城里有的延下來，讓鄉下也有，也是補短。為此文件要求，一方面，加快農村公路、水利、電力、通訊等基礎設施建設，促進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享。另一方面，提高農村義務教育、就業服務、社會保障、基本醫療和公共衛生、公共文化、環境保護等基本公共服務水平，加快推動城鎮公共服務向農村延伸，推進城鄉基本公共服務均等化。城里沒有的，農村可以先有，這也是補短。當年免除義務教育學雜費是從農村擴展到全國的，這次文件提出率先從建檔立卡家庭經濟困難學生實施普通高中免除學雜費，又走到了城鎮前頭，這就是下大氣力。

具體來看，文件提出“推動城鎮供水設施向周邊農村延伸”、“創造條件推進城鄉客運一體化”、“將農村公路養護資金逐步納入地方財政預算”、“建立城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制”、“辦好鄉村小規模學校，推進學校標準化建設”、“建立健全農村留守兒童和婦女、老人關愛服務體系”、“完善城鄉居民養老保險參保繳費激勵約束機制”等舉措，也就是說，城里有的，農村也要有，而且要逐漸和城里一個樣。文件提出“擴大農村普惠性學前教育資源”、“加快普及高中階段教育，逐步分類推進中等職業教育免除學雜費”、“全面實施城鄉居民大病保險制度”、“全面加強農村公共文化服務體系建設，繼續實施文化惠民項目”等舉措，也就說，讓現有制度和政策安排進一步擴大覆蓋面。文件提出“實施農村飲水安全鞏固提升工程”、“整合城鄉居民基本醫療保險制度，適當提高政府補助標準、個人繳費和受益水平”、“加強農村養老服務體系、殘疾人康復和供養托養設施建設”、“讓女性獲得公平的教育機會、就業機會、財產性收入、金融資源”等舉措，是立足提高現有制度保障和政策實惠水平，促進由“有”到“好”的轉變。對于一些關系農村民生老大難問題，文件也有明確要求。比如，隨著農村經濟社會發展，部分地區農村電網發展速度仍無法滿足需求，用電高峰期供電“卡脖子”，“低電壓”現象十分普遍，許多農村用戶的電飯煲飯都煮不熟，電冰箱和空調無法正常使用，已經成為亟待解決的民生問題，對此今年一號文件提出“加快實施農村電網改造升級工程，開展農村‘低電壓’綜合治理”。當然，已經建立的農村各項基本公共服務制度還處于一個不斷完善、逐步提升的過程，在投入機制、使用效率、運行管理等方面有一些問題。為此文件還要求優化整合農村基層綜合公共服務資源，在農村建設基層綜合性文化服務中心，整合基層宣傳文化、黨員教育、科學普及、體育健身等設施，整合文化信息資源共享、農村電影放映、農家書屋等項目，發揮基層文化公共設施整體效應。

開展農村人居環境整治行動和美麗宜居鄉村建設，是今年一號文件的一個亮點。有干凈的生活環境、整潔的村容村貌，建設美麗鄉村和農民幸福家園，過上和城里人一樣的生活，是廣大農民群眾的熱切期待，也是新農村建設的應有之意。文件一是強調要“遵循鄉村自身發展規律”，農村有著區別于城市的特點，是傳承發展農耕文明和“記得住鄉愁”的載體，不能斷了鄉土文化的根，應當注重保留歷史傳承的鄉土味道和鄉村風貌，不能大拆大建，對傳統村落民居和歷史文化名村名鎮要加大保護力度。二是強調新農村建設要堅持規劃先行，“強化鄉村建設規劃許可管理”，這就對科學編制縣域鄉村和村莊建設規劃以及提升民居設計水平提出了前置要求，突出了規劃的引領作用和約束作用。三是強調因地制宜探索“美麗宜居鄉村建設模式”，考慮到各地發展不平衡和情況差異性的實際，鼓勵各地在實踐中差別化探索創新，突出特色，防止一哄而上，切不可“東施效顰”、“千村一面”。具體來看，文件重點從農村環境綜合整治、垃圾污水治理和改廁等方面提出了推進美麗鄉村建設的政策措施。要持續推進農村人居環境綜合整治，實施農村生活垃圾治理5年專項行動，采取多種方式加快開展農村生活污水治理和改廁。垃圾污水治理和改廁是政府應該提供的公共品和服務，必須加大財政投入，堅持城鄉環境治理并重，同時由于其更多地屬于地方政府事權，應逐步把農村環境整治支出納入地方財政預算。

積極推進以人為核心的新型城鎮化，當前的首要任務是促進有能力在城鎮穩定就業和生活的已進城常住人口有序實現市民化。在此基礎上，提高全體城鎮人口素質和生活質量，加快推進戶籍制度改革，是推進新型城鎮化的重大任務之一。對此，文件提出“進一步推進戶籍制度改革，落實1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶的目標，保障進城落戶農民工與城鎮居民有同等權利和義務，加快提高戶籍人口城鎮化率”。文件提出“穩定并擴大外出農民工規模”、“大力促進就地就近轉移就業創業”、“全面實施居住證制度”、“落實和完善農民工隨遷子女在當地參加中考、高考政策”、“將符合條件的農民工納入城鎮社會保障和城鎮住房保障實施范圍”、“建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制”等，更加強調新型城鎮化要以人為核心。

(二)確立發展綠色農業就是保護生態的觀念，努力補齊農業環境治理和生態修復短板。

筑牢生態安全屏障是保障中華民族永續發展和國家可持續發展的迫切要求。與其他多數國家相比，資源稟賦決定了我們實現農業綠色發展更為迫切，也更為艱難。面對極為有限的人均農業資源，我們必須堅持嚴格保護和高效利用“雙管齊下”，對耕地和水資源堅持最嚴格的管理保護制度，大力推廣農業節水灌溉，從政策和技術層面建立有效管用的保護利用體系。針對農業環境存在的突出問題，要通過實施并完善總體規劃加快治理，大力防治農業面源污染，到2020年實現化肥和農藥使用量零增長目標，逐步退出超過資源環境承載力的農業生產能力，探索實行耕地輪作休耕制度試點，有些已劃入基本農田但不適宜耕作的土地也要退出來，對地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區，采取多種方式綜合治理，使農業生態環境惡化趨勢總體得到遏制。同時，必須樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，遵循生態系統的內在規律，進行整體保護、系統修復、綜合治理，加大退耕還林還草力度，推進退牧還草，全面停止天然林商業性采伐，重點國有林區上百年來向森林過度索取的歷史宣告結束，到2020年森林覆蓋率要提高到23%以上，濕地面積不低于8億畝。把提高農產品和食品質量安全水平提升到戰略高度，把恢復和增強消費者信心放在突出位置，健全從農田到餐桌的農產品質量和食品安全監管體系，實行嚴格的農業投入品生產使用和監管制度。到2020年農獸藥殘留限量指標，基本與國際食品法典標準接軌。

(三)采取超常規舉措，堅決打贏脫貧攻堅戰，盡快補齊農村貧困人口短板。

農村貧困人口是全面建成小康社會短板中最短的一塊，必須只爭朝夕，加快補齊這塊最突出的短板。改革開放以來，我們實施大規模扶貧開發，使7億農村貧困人口擺脫貧困，取得了舉世矚目的偉大成就，譜寫了人類反貧困歷史上的輝煌篇章。“十三五”時期，是我國全面建成小康社會的決勝階段，是打贏脫貧攻堅戰的沖刺階段。目前，全國有14個集中連片特殊困難地區、592個國家扶貧開發工作重點縣、12.8萬個貧困村。截至2014年底，全國還有2948.5萬個貧困戶、7017萬貧困人口，這與全面建成小康社會的目標要求相比，還有很大差距。

對此，黨中央下了大決心，做出了大決策，通過一攬子重大舉措，來打一場脫貧攻堅戰。文件提出要“實施脫貧攻堅工程”，過去我們叫扶貧攻堅，今后我們要脫貧攻堅，從“扶”到“脫”的一字之變，折射的是必勝的堅定信心和深厚的為民情懷。要進一步摸清貧困人口底數，扎實做好建檔立卡工作，真正做到精準識別;進一步捋清致貧原因和扶持措施，把幫扶責任落實到人，因人因地施策，真正做到精準扶貧;進一步把脫貧時間表落實到戶，分類扶持貧困家庭，真正做到精準脫貧。文件提出要“通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷等措施解決5000萬左右貧困人口脫貧;對完全或部分喪失勞動能力的2000多萬貧困人口，全部納入低保覆蓋范圍，實現社保政策兜底脫貧”。另外，文件提出要“切實把民生項目、惠民政策最大限度向貧困地區傾斜”，“深入實施農村貧困地區定向招生等專項計劃”、“完善農村低保申請家庭經濟狀況核查機制，實現農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接”，對于農村困難家庭的住房安全問題，要通過貸款貼息、集中建設公租房等方式加快解決。

我們必須咬定青山不放松，采取超常規舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰。打贏脫貧攻堅戰，關鍵是充分發揮中國共產黨領導的政治優勢和中國特色社會主義的制度優勢，通過實行自上而下的脫貧工作責任制和最嚴格的考核督查問責制度，讓各級黨委和政府把脫貧攻堅作為重大政治任務扛在肩上，集中一切可以集中的資源，動員社會各方面力量積極參與。到2020年穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障，確保現行標準下的農村貧困人口實現脫貧，確保國家扶貧開發工作重點縣全部“摘帽”，絕不讓一個地區、一個民族在全面建成小康進程中掉隊。