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根據中美兩國政府協議，為加強兩國肉制品加工領域的科技交流，應美國農業部邀請，2015年8月2日-15日，農業部農產品加工局組織局機關、有關研究機構和企業人員等一行6人，赴美開展了為期14天的訪問，重點對美國有關政府部門、行業協會、科研機構和企業等不同主體在肉制品加工業發展中的職能定位及運行情況，進行了實地調研交流。現將有關情況報告如下：

美國肉制品產業發展現狀

美國肉制品加工業設施裝備條件雖非世界領先，但在肉制品質量安全監管、產業科技研發轉化和社會化綜合服務等方面已形成較為健全的支撐保障體系。在推進肉制品乃至整個農產品加工業發展上，美國的有關政府部門、行業協會、科研機構和企業各自職責十分明確，相互之間建立了良性互動機制，有力保障了產業的持續健康發展。其中，政府承擔著重要的監督保障與宏觀調控職責，協會發揮著關鍵的協同聯絡與咨詢服務功能，企業則是協會統一協調組織下的標準化生產者和科技創新驅動者。

1.實行高效的垂直管理體系，質量安全監管嚴格到位

美國政府高度重視肉類行業質量監管，保障肉制品安全是美國農業部的重要職責之一，食品安全檢驗局(FSIS)是美國執行肉制品質量安全監管的最高政府機構。在管理體制上，FSIS在全美共設立了10大區域監管機構，由6000名政府檢驗人員常駐全國各大肉制品加工企業執行檢測任務，對問題企業有權采取強行關閉措施;在管理機制上，為避免檢驗人員與企業長期合作而形成利益交換關系，對檢驗人員實行定期輪崗制，并建立嚴格的考評制度，確保檢驗人員的基本監管職責;在管理方式上，除例行常規性檢驗檢測外，FSIS還委托全國各大科研院校開展肉制品安全檢測分析和專項研究，每年約發布19萬份檢測分析與專題研究報告接受公眾監督，樹立公眾對肉制品質量安全的信心;在管理經費上，FSIS采取財政經費和社會資金相結合的方式，預算內資金只支付駐廠檢驗人員的基本工資，8小時外加班費用則由企業以勞務購買方式通過FSIS以適當形式支付，有效促進和調動了檢驗人員的穩定性和積極性。這種以FSIS為頂層的傘狀網絡式監管布局成為美國肉制品安全的重要保障，正如該部門負責人Jane所述:“FSIS利用幾十年時間探索出了肉制品質量安全監管的垂直管理體系，并發揮了極其重要的作用”。此外，美國農業和衛生部門還共同建立了食品安全戰略預警與應急機制，在衛生部門對食源性疾病進行系統排查鎖定發病源的基礎上，由農業部門追溯食品原料供應源，使質量安全檢測貫穿于養殖、加工、運輸、批發和零售等各個環節，避免了各個監管環節之間的脫漏或重復，實現了真正意義上的全過程、無間隙監管，有效保障了食品質量安全。

美國政府嚴密高效的垂直管理體系啟示我們，確保肉制品質量安全是政府的重要職責，政府擁有法律賦予的權力和完備的組織機構，具有調節市場矛盾、規范市場行為的強制力，完善的政府決策執行體制機制是確保肉制品質量安全的重要保障。同時，為提高監管效率、降低監管成本，還應科學劃分監管機構權限與職能，把監管職責條理化，避免多頭管理或出現監管真空。

2.法律支撐體系健全，執行有力且無縫銜接

美國聯邦政府從維護整個社會和公眾的利益出發，制定了嚴格的食品安全法律法規體系，由國會的相關專業委員會和國家管理與預算辦公室統一協調，授權相應的政府機構或部門頒布實施，所有現行的聯邦法律法規全部收錄在《美國聯邦法規法典》中。美國關于肉制品或食品安全的法律法規體系主要呈現四個特點：一是穩定性強，重要法律法規數十年執行效力不變。如《聯邦肉類檢驗法案》和《食品與藥品法案》均于1906年發布實施，《禽類檢驗法案》于1957年發布實施，兩大法案已分別制定出臺109年和58年，中間雖經過幾次修訂完善，但法律效力絲毫未減弱。二是配套性強，不同部門間及中央與地方間的法律法規保持一致性。美國農業部(USDA)、環保局(EPA)和食品藥品管理局(FDA)分別負責農產品、農藥和動物疫病及獸藥生產的安全監管，在分工上雖按行業主管部門的法定職責進行劃分，但在實施過程中則按照國家標準及法律相關規定統一執行，特別是聯邦法律與州地方法律之間，無論是USDA、FDA和EPA，地方法律法規均在聯邦政府法律框架體系之下制定完善，且至少不低于聯邦法律規定，不同法律體系間實現無縫銜接，從而有效避免了可能因法律間的相互矛盾和不一致導致的執法混亂和無所適從的局面。三是可操作性強，執法程序簡便有效。在現場參觀過程中，我們深刻體會到，美國肉制品質量安全的行政執法程序簡便，法律法規條文的可操作性強，無論是批發市場還是生產企業都有農業部的駐廠檢驗員，特別是在肉類食品加工企業中還有FDA駐廠獸醫檢驗員，定期或不定期執行執法任務。駐廠人員通過對肉制品生產加工過程的檢測檢查，按照有關法律條文規定簽發檢驗證書，對出現問題的企業可以在權限范圍內進行現場執法。四是執行力度大，食品召回措施規范嚴厲。美國食品召回遵循嚴格的法律程序，即企業報告——FSIS或FDA評估報告——制定召回計劃——實施召回計劃。美國對違反食品召回制度的處罰也較為嚴厲。“如果企業不與FSIS或FDA合作，發現問題有意隱瞞，不僅要承擔行政責任，企業還面臨以違反《聯邦肉類檢驗法》、《聯邦食品、藥品及化妝品法》以及《消費者產品安全法》等罪名被起訴，企業產品也將被禁止在各州之間流通而迅速導致企業倒閉。”同時，FSIS和FDA不得濫用強制召回權，行使該權時也要受到嚴格限制，根據法律規定，只有在食品生產企業沒有按照法律規定自愿、主動召回問題食品時，才可行使強制召回權。強有力的食品安全召回機制，有效規范了企業生產行為，確保了食品安全監管力度。

從美國食品安全法律支撐體系建設與實施推進情況可以看出，食品安全作為每個國家最重要也最復雜的行政執法領域之一，不同法律體系間的有效銜接和較強的執法推進力度是確保食品安全的重要保障。與美國相似，我國實行的也是“以分段監管為主、品種監管為輔”的多部門監管模式，但我國在監管過程中出現的權責不清、缺乏合作等問題不容忽視，明確我國不同監管部門的職責，提高監管執法力度勢在必行。

3.重視市場調控與宣傳引導，確保肉類行業健康發展

美國高度重視對公眾消費理念的引導，農業部每年用于食品營養和消費者服務的項目支出約1100億美元，占農業部預算總投資的74%。農業市場服務局作為農業部農產品銷售主管部門，從產品質量控制和促進市場銷售的角度，通過實施“肉制品安全和規范化營銷”、“肉制品行業市場統計分析”以及“畜禽產業公眾宣傳”等項目公開市場信息，引導公眾消費;通過實施肉制品品質鑒定、直接食品分配和臨時收購計劃，實現市場資源的優化配置和肉類行業經濟的總體調節與控制;通過實施市場開發和促進政策，扶持肉類加工企業開發國際市場，完善市場銷售體系。如，美國農業部每年支持美國動物副產品綜合利用協會180萬美元，專項用于該協會成員公司發展海外動物副產品綜合循環利用加工項目，支持公司生物燃料、化工產品和動物飼料的出口貿易，不僅有效調整了本國肉制品加工的產業結構，還使美國每年從動物副產品綜合利用中獲得巨大利益。在政府的帶動下，美國企業對肉制品消費的市場宣傳投入有了大幅增長，北美肉類協會和明尼蘇達州牛肉委員會每年用于消費宣傳的支出均占到了協會總支出的40%和50%以上。在政府市場調控和政企雙重宣傳引導下，“信任”成為了“政府-企業-農牧民-消費者”關系鏈中的關鍵詞，在過去幾年間，“瘋牛病”等惡性事件并未引起一系列連鎖反應，避免了全國性的公共安全危機恐慌，有效保護了肉牛產業的穩定發展。

從美國有效的市場調控和全方位的公眾消費引導措施可以看出，在處理政府與市場的關系上，發達國家從自由放任逐步演變為強化政府干預，在事權界限內，政府通過采取有效的支持保護措施，在指導產業結構方向調整，促進資源優化配置，提高經濟增長質量等方面發揮了重要作用。此外，全面的政府信息公開和科學的消費引導是建立生產者、監管者和消費者之間信任機制的有效措施。所到之處，無論是哪個層面，美國人對自己國家的農產品均保持高度一致的贊譽度，像我國在農產品質量上某些媒體不負責任甚至完全虛假的負面報道、一條假消息打擊一個產業的情況，在美國是不會出現，也是不可想象的。

4.行業協會體系完善，服務經濟發展功能突出

美國肉類行業協會分為政府主導型和市場內生型兩類，政府主導型行業協會通過采取強制性行政措施規范行業發展，維護農牧民的根本利益;市場內生型行業協會通過市場調節機制引導行業發展，提高產品市場競爭力。調研期間，我們訪問了美國肉類行業最具代表性的三大行業協會：一是政府主導型的明尼蘇達州牛肉委員會。該委員會是全國牛肉委員會分會之一，美國各州均設立了牛肉委員會，在政府主導下為全國肉牛養殖戶和各類從業人員提供全方位的綜合服務，委員會實行代繳會費制(該制度于1985年納入中央財政政策)，運行經費來自于行業從業人員和肉牛養殖戶(每頭牛強制性征收1美元)，資金主要用于市場開拓與公眾宣傳，開展以引導社會消費為主題的科研推廣等，實現了“小生產”與“大市場”的有效對接。同時，委員會還在農業部農業市場服務局和全國牛肉委員會的指導下，及時引導養殖戶和從業人員調整生產養殖目標，實施跨區域的市場調控政策，確保肉牛行業的平穩發展。二是市場內生型的北美肉類協會和動物副產品綜合利用協會。其中，北美肉類協會是美國最大的肉類加工企業行業協會，800多家會員涵蓋了肉制品生產加工、設備供應、包裝物流、餐飲零售等各類企業，采取企業募集和自負盈虧的運行模式，為會員提供市場營銷宣傳、應用技術研發、政策信息咨詢、國際交流貿易等綜合服務，為政府相關法律法規的制定與完善提供決策參考，有效發揮了企業與政府間、生產者與消費者之間的橋梁紐帶作用;美國動物副產品綜合利用協會，其會員包括50家動物副產品綜合利用加工企業和270家屠宰場，協會在穩定原料供應、拓展營銷渠道、開拓國際市場業務等方面發揮了重大作用，在協會的組織帶動下，美國動物副產品綜合利用加工行業從小到大、從大到強逐步發展起來，資源生態環境得到有效保護，實現了肉類加工產業的鏈條延伸與增值，形成了逾百億美元的“動物蛋白及油脂生產加工業”。這三大協會都是“百年老店”，在美國農產品加工企業中均保持了良好、強大而穩定的影響力，會員數量只增不減，從來沒有退會的情況。

由美國肉類行業三大協會的組織體系和職能發揮情況可以看出，市場在資源配置中發揮決定性作用必須依托協會的組織、協調、監督與服務功能。行業協會作為行業整體代表，不僅可以較好地處理和協調各方關系，在增強企業和農戶抵御市場風險能力，維護共同經濟權益，規范市場行為，減少單個企業或農戶的經營成本，提高經營效率，調配市場資源等方面發揮著重要功能;而且可以通過行業規則制定等工作，在強化行業自律、規范生產標準、促進流通秩序、加強政策支持等方面，成為政府決策和管理的有效補充與重要橋梁。

5.政府重視基礎研究，產學研一體化結合緊密

美國政府高度重視農業基礎科研工作，農業部有農業研究服務局和經濟研究服務局兩大部門專項開展農業自然科學研究和農業經濟政策研究，其他部門均設有自己的研發機構開展各專業基礎研究，并與大學、科研機構建立了良好的合作關系，每年撥付科研機構和高等院校5000萬美元預算用于開展基礎性研究工作，在動物基因、食品營養和環境治理等領域取得了一批基礎性、方向性、全局性和前瞻性科研成果，成為美國加工科技保持核心競爭力的源泉。如美國肉用動物研究中心作為美國農業部唯一一家動物研究中心，每年接受農業部2510萬美元的科研經費支持，開展大量的畜禽種質資源、質量安全控制和生態環境治理等方面的基礎研究，為政府相關政策制定和產業結構調整等提供重要的決策依據。此外，美國的肉類行業科技研發立足于產業發展需求確定研究領域，科研立項一般由科學家、企業、公共機構共同提出，統一規劃確定重點研究項目，并通過外部評價系統和國家項目主管機構對項目的目標、機制進行評價，形成了政府—企業—科研機構的緊密合作機制和高效的產學研合作創新體系。如愛荷華州立大學和明尼蘇達州州立大學長年為政府和企業開展肉制品標準化生產、質量安全追溯體系建設等研究，大學實驗室等基礎科研設施主要由財政出資建設，研發費用則更多來自于合作企業，科研成果直接應用于生產，科研投入產出比達到1:20。

美國高效的產學研協作體系啟示我們，強化政府在基礎科技研發領域的主體地位，充分發揮科研機構和高等院校的科研力量，創新政府與科研部門的合作機制是促進產學研有機結合的根本保障。

6.企業主導應用科技研發，科技成果轉化率高

美國企業在肉制品加工應用研究、技術開發和成果轉化等方面發揮著主導作用，以提高企業內部生產能力和外部市場競爭力為導向確定研發方向，研發經費主要來自企業銷售收入，研發項目由協會協調相關科研機構和高等院校共同確立，并建立嚴格的項目評審考核制度，確保科研成果有效轉化和落地實施。如北美肉類協會成立公共科研基金和專家委員會，負責科研經費的管理與科研項目的篩選，委托開展肉制品生產標準規范、生產加工能力提升和質量安全控制等方面的應用研究，研究成果不僅用于促進企業提高產業競爭力，還形成各項政策建議提供給政府，為政府推進產業政策調整和完善相關法律法規提供依據。科研機構和高等院校與協會和企業建立了穩定的合作關系，分別平均有30%和70%的科研經費來自于協會和企業。如美國肉用動物研究中心每年接受企業委托的科研經費達到850萬美元，主要開展流通儲藏技術、養殖繁育技術、疫病防控技術等應用研究;相對于政府主導的科研機構而言，大學與企業合作更為緊密，是企業滿足其技術需求的重要依托，愛荷華大學和明尼蘇達大學均與相關企業共建了生豬、肉牛和奶牛等養殖試驗基地和中試車間，成為加快技術創新和成果轉化的有效載體，為企業提高產品科技含量，增強市場競爭力提供了有力技術支撐。

通過美國肉制品加工業應用科技研發投入體系可以看出，發達國家在工業化后期，政府科技投入比例呈明顯下降趨勢，科研投入來源逐步過渡到企業主導模式。這啟示我們，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，我國應進一步發揮政府農業科技投入的引導效應，靈活運用各種財政支持手段，合理引導企業加大對農產品加工業的科技投入力度。

有關建議

美國在發展肉制品加工業領域積累了豐富的經驗和模式，結合我國國情、農情和肉制品等加工業發展實際，在加以吸收借鑒和甄別的基礎上，對我國推進肉制品乃至農產品加工業發展，提出以下建議：

1.制定農加工綜合政策文件，實施肉類加工重點推進戰略

鑒于農產品加工業已成為現代農業建設和世界農業競爭的核心環節，我國《關于促進農產品加工業發展的意見》出臺后形勢發生了很大變化，已難以指導當前的農產品加工業發展，建議在國務院層面盡快制定新的綜合性政策文件，明確當前和今后一個時期農產品加工業發展的形勢要求和重點任務及政策措施。同時，鑒于較長時間以來，我國生豬生產及豬肉加工波動相對較大，牛羊肉及加工品供需矛盾相對突出，特別是未來一個時期隨著人民生活水平的提高和中澳等自貿區協議的簽訂，我國肉制品產業發展將面臨新的更大挑戰，建議建立“國家肉類產業發展戰略委員會”，研究制定我國肉類產業發展戰略規劃，統籌肉類產業與種養業等協調發展，并借鑒美國做法將肉類產業作為戰略產業予以系統和穩定的重點扶持，促進持續健康發展，為農業增值增效和農民增收及保障供給作出更大貢獻。

2.健全食品安全監管體系，完善食品召回制度

借鑒美國垂直管理的監管模式，我國應加快樹立一個居于核心主導地位、強有力的專業部門發揮領導作用，進而形成主次搭配的協作架構，以提高食品安全監管工作效率;借鑒美國食品安全的橫向協作機制，我國應在多部門多頭監管模式下，厘清各個政府部門之間的監管職責與分工，通過緊密協作實現食品安全監管體系的有效運行;借鑒美國健全的食品召回機制，我國應在新的《食品安全法》實施之際，加快食品召回制度設計，建立和實施食品召回的配套機制，包括制定規范系統的強制性食品安全標準、完善食品安全檢測和風險評估機制、建立食品召回網絡信息系統、建立預警及快速反應制度、設立食品召回責任保險及安全賠償基金等，提高我國食品召回的制度化、常規化和體系化水平，促進食品產業良性發展。

3.創新科技體制，推進產學研有機融合

強化政府在農產品加工重大基礎科研領域的投入主體地位，充分發揮國家農產品加工技術研發體系的作用，逐步將研發體系打造成具有中國特色的農產品加工應用研究、技術開發和成果轉化的創新平臺;引導科研機構、高等院校和企業構建“產學研推用”有機融合的科技創新體系，推進聯合創新、協同創新和產業鏈上下游之間互動創新，不斷提高創新效率和成果轉化率;充分整合肉類行業科技和產業技術體系領域的專家力量與科技資源，深入推進重大共性關鍵技術攻關，建設一批肉制品加工技術集成基地，建立具有中試能力的工程化研究平臺及產業化應用平臺，開展工程化研究和核心裝備創制，加快解決一批影響產業發展的技術難題，促進基礎研究、中試和推廣應用的緊密結合。

4.立足市場機制，發揮行業協會的組織協調功能

切實發揮肉制品加工行業協會在連接企業、農戶與政府之間的橋梁和紐帶作用，增強協會的社會服務功能，如信息咨詢、技術培訓、科技研發、市場調研、國際商務聯絡等服務，根據肉類行業生產技術特點參與制定和組織實施行業質量安全與生產標準;增強協會的政府服務功能，開展行業信息統計、政策分析與經濟研究，為政府制定產業政策和發展規劃提供建議，協助開展肉類制品的雙邊或多邊貿易談判，提升行業競爭力。為此，應加快推進行業協會的“去行政化”改革，使行業協會從政府部門的直接管理中脫離，變業務主管為業務指導，切實做到搭臺不唱戲、參與不干預、協辦不包辦、獻策不決策、服務不增負，使行業協會真正承接政府職能轉移，真正成為強化行業自律、提供服務、反映訴求、規范行為的主體。

5.堅持需求導向，發揮企業技術創新的主體作用

以提升產業層次，拓展產業功能為目標，立足肉類行業品牌化、規模化、集群化、基地化、市場化建設導向，圍繞企業在肉制品加工不同環節、不同品種領域的科技需求，采取政府貼息、產業投資基金和政策引導等方式，鼓勵肉制品加工企業加強技術研發體系建設，在重大項目爭取、研發、中試、推廣應用方面，進一步調動和激發企業的創新、創造活力，加大政府計劃性科技支撐項目向企業的傾斜力度，不斷強化企業在技術創新中的主體地位，力求在肉制品精深加工、副產物綜合利用等重要領域，取得一批重大應用性科研成果。

6.重視市場宣傳，積極引導社會樹立質量安全意識

建立肉制品品牌推廣平臺，充分利用現代化傳播手段，通過網絡、微信、微博、廣播、電視、報刊等媒體，開展宣傳推介公益活動，加強對肉制品消費安全知識的普及與推廣，增強公眾對肉制品質量安全的認知與信心，全面提高肉制品加工生產經營主體的法律意識和社會道德意識，形成“企業主動、政府推動、市場拉動”的良好宣傳格局。

7.以肉制品加工業為龍頭，推進一二三產融合發展

樹立“大食物、大農業、大資源、大生態”的理念，大力推進肉制品精深加工和綜合利用，實現以肉制品加工業為核心的農產品循環利用、全值利用和梯次利用。鼓勵以肉制品加工業為主的各類經營主體主動延長產業鏈、價值鏈，實現與上下游產業的有效銜接，促進肉制品加工業的產加銷一體化發展;充分考慮產業發展過程中的農民利益，以肉制品加工業推進農牧結合循環農業發展，在玉米主產區推進種養一體化發展模式，建設肉制品加工業原料基地，促進過腹轉化，使加工企業與農民緊密聯合起來，形成命運和利益共同體;充分發揮肉制品加工業在構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系中的重要作用，使肉制品加工業成為推進農業發展方式轉變、促進農業提質增效和轉型升級的重要力量。

本次訪問中，美方還表達了進一步加強合作的意愿。美方表示，目前正在加緊推進與中方的牛肉貿易合作，也希望加快推進與中方在動物副產品綜合利用領域的投資合作。鑒于美國發達的牛肉生產加工體系和先進的動物副產品綜合利用加工技術，建議進一步加強中美間政府、科研機構及企業在相關領域的合作交流，重點在牛肉與畜禽副產物加工利用等方面開展深入合作，在我國共建研發中心和中試基地，建立科研機構專家互動研發機制，共同舉辦專題性的國際會議或雙邊會議，加強雙方高等院校的學術交流與研發，把肉制品加工業作為中美戰略經濟對話的重要內容之一。

（赴美肉制品加工交流調研組成員：劉明國、王守偉、何建湘、康永興、陶業、趙巍）