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落實藏糧于地、藏糧于技戰略
增強糧食和重要農產品供給保障能力
——農業部部長韓長賦就國務院《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》答記者問
近日，國務院發布《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》(以下簡稱《意見》)，對建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區(以下簡稱“兩區”)進行了總體部署。日前，農業部部長韓長賦就《意見》出臺的背景、總體目標、如何推動建立“兩區”等問題，接受了記者專訪。
記 者：近幾年的中央有關文件中曾提到過“兩區”的概念，但總體而言，“兩區”還是一個新名詞、新事物，我們該怎么認識和理解“兩區”?
韓長賦：《意見》明確“兩區”是指糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，包括稻谷、小麥、玉米三大谷物糧食生產功能區和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等五類重要農產品生產保護區。建設糧食生產功能區的概念是2010年浙江省最先提出并著手實施的，目的是在浙江這樣的糧食主銷省，要劃定800萬畝耕地，建設并固定其糧食生產功能，以保障一定的糧食自給率。從浙江的實踐看，是可靠可行的。國家層面有一個從探索思考到基本成熟和工作部署的過程。2015年的中央一號文件就提出要“探索建立糧食生產功能區，將口糧生產能力落實到田塊地頭、保障措施落實到具體項目”，黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規劃建議，再次明確“探索建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區”，這一階段的主要工作是探索和研究。此后，2016年的中央一號文件要求“制定劃定糧食生產功能區和大豆、棉花、油料、糖料蔗等重要農產品生產保護區的指導意見”，2016年第十二屆全國人民代表大會第四次會議審議通過 “十三五”規劃綱要進一步明確 “建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，確保稻谷、小麥等口糧種植面積基本穩定”，這一階段主要是研究制定國家層面的政策制度來規范建立“兩區”。在此基礎上，2017年中央一號文件提出，科學合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產功能區和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農產品生產保護區，要求落實政策來劃定建立“兩區”。
總的看，在歷經多年種植結構調整后，農作物種植區域布局基本穩定，建立“兩區”本質上是把種植糧食和重要農產品的優勢區域相對固定下來，以生產糧食等主要農產品為功能，實施差別化、定向化扶持政策，進一步優化農業生產結構和區域布局。建立“兩區”也是農產品主體功能區在農業領域的進一步細化落實，對于鞏固提升糧食和重要農產品供給保障能力，掌握戰略主動權，具有重要意義。
記 者：國務院發布《意見》，推動在全國范圍內建立“兩區”，主要是出于什么考慮?“兩區”的建立，對于糧食和農業生產將發揮哪些作用?
韓長賦：《意見》在“指導思想”中明確，建立“兩區”要深入貫徹習近平總書記治國理政新理念新思想新戰略，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，實施藏糧于地、藏糧于技戰略，以確保國家糧食等重要農產品有效供給為目標，以深入推進農業供給側結構性改革為主線，以主體功能區規劃和優勢農產品區域布局為依托，以永久基本農田為基礎，將“兩區”落實到具體地塊，優化區域布局和要素組合，促進農業結構調整，提升農產品質量效益和市場競爭力，為推進農業現代化建設、全面建成小康社會奠定堅實基礎。推動建立“兩區”主要有三方面考慮：
一是落實藏糧于地、藏糧于技戰略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。近年來，我國糧食連年增產，棉油糖等重要農產品供給充足，但工業化、城鎮化發展與農業生產用水用地矛盾不斷凸顯，直接影響國家糧食安全和農業可持續發展。以關系國計民生的糧食等重要農產品為重點，以耕地保護紅線、永久基本農田為基礎，在水土資源環境條件較好、農業基礎設施比較完善的優勢產區，劃定并建設“兩區”，增強糧食和重要農產品供給保障能力，是落實新時期國家糧食安全戰略的重大舉措。二是推進供給側結構性改革，優化農業區域布局。隨著我國經濟社會發展進入新常態，農產品供求關系發生了深刻變化，部分農產品階段性供過于求與品種結構矛盾并存，必須大力推進農業供給側結構性改革。通過建立“兩區”，進一步聚焦核心品種和優勢產區，將糧食等重要農產品生產用地細化落實到地塊，優化區域布局和要素組合，可以為農業結構戰略性調整和提高農產品市場競爭力提供堅實支撐。三是完善農業調控方式，推進農業現代化。我國農業生產科技水平不高，主要農作物耕種收綜合機械化率較低，農業生產方式和管理方式比較粗放。以“兩區”為平臺，推動農業科技集成和推廣應用，創新農業發展機制，有利于推動建立現代農業產業體系、生產體系和經營體系，引領全國現代農業建設，有利于完善農業宏觀調控方式，實現國家強農惠農政策精準定位、精準施策、精準監測和精準評價，更好地調動地方政府和農民發展糧棉油糖生產積極性。
記 者：“兩區”建設是一項系統工程，涉及方方面面的工作，其中最主要的抓手、最核心的工作任務是什么?
韓長賦：《意見》對建立“兩區”作出了系統部署，從劃定、建設、監管和政策支持、組織領導都明確了思路、路徑、措施，核心就是四個字“劃、建、管、護”。劃：按照《意見》確定的劃定標準和程序，在3年內劃定糧食生產功能區9億畝、重要農產品生產保護區2.38億畝，扣除復種、重疊面積，“兩區”耕地面積10.4億畝，占現有耕地面積20.3億畝的51.2%，占永久基本農田面積15.46億畝的67.3%。確保將優質耕地穩定地用于糧棉油糖等重要農產品生產。建：以“兩區”為載體，按照集中連片、旱澇保收、穩產高產、生態友好的要求，大規模推進高標準農田建設。加大新型主體培育，發展多種形式的適度規模經營，構建覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農業社會化服務體系，提升推廣服務能力，整體提升“兩區”綜合生產能力。管：嚴格按照基本農田保護條例等相關法律法規，管控“兩區”用途。充分應用現代信息技術，做到“兩區”地塊全部建檔立冊、上圖入庫，形成糧棉油糖等重要農產品種植結構全國“一張圖”，實施精準化、動態化管理。護：通過加大對“兩區”的政策支持，增加基礎建設投入，完善財政政策，創新金融支持政策，形成有力度、有約束的政策體系，激勵和引導地方政府和農戶重農抓糧不吃虧、得實惠，確保“兩區”持續穩定發展。
通過努力，爭取用3年時間完成劃定工作，“兩區”內的糧食作物和重要農產品種植全部實現信息化、精準化管理;用5年時間基本完成建設工作，形成布局合理、設施完善、產能提升、管護到位、生產現代化的“兩區”，國家糧食安全的根基更加穩固，棉油糖等重要農產品自給水平保持穩定，農業產業安全掌控能力全面增強。
記 者：《意見》中提出要劃定糧食生產功能區9億畝，重要農產品生產保護區2.38億畝，請問確定這個數字的主要依據是什么?
韓長賦：《意見》強調要堅持“底線思維、科學劃定，統籌兼顧、持續發展，政策引導、農民參與，完善機制、建管并重”，并明確劃定糧食功能區9億畝、重要農產品生產保護區2.38億畝，主要是著眼于貫徹落實國家糧食安全戰略和保障重要農產品有效供給，結合供需形勢預判和生產形勢分析進行劃定。按照新時期國家糧食安全戰略，以稻麥兩大口糧自給率100%和玉米、水稻、小麥三大谷物自給率保持在95%左右為目標，測算了糧食生產功能區9億畝劃定面積，其中，6億畝用于口糧生產。即，劃出現有稻麥用地面積83%，實現保障95%的口糧產量;劃出現有三大谷物用地面積80%，實現保障90%以上的谷物自給率。加上“兩區”之外的產能，“口糧絕對安全、谷物基本自給”就有充分的保障。同時，按照發揮比較優勢、優化種植結構、穩定農民收益的思路，測算劃定重要農產品生產保護區2.38億畝，可確保現有供給水平不降低。其中，大豆保護區1億畝、油菜保護區7000萬畝、棉花保護區3500萬畝、糖料蔗保護區1500萬畝。確定“劃定”目標時，兼顧了立地條件(如糧食生產功能區要求15度坡度以下)、糧棉油糖不同品種的復種、各省生產現狀與潛力等因素。此外，按照戰略性物資生產調控的有關要求，《意見》提出在海南、云南、廣東等省，擇優劃定天然橡膠生產保護區1800萬畝。
記 者：什么樣的耕地將被劃為“兩區”?在劃定工作中，我們將采取什么標準?如何去推動劃定任務的落實?
韓長賦：《意見》明確了科學合理劃定“兩區”的標準，即：水土資源條件較好，坡度在15度以下的永久基本農田;相對集中連片，原則上平原地區連片面積不低于500畝，丘陵地區連片面積不低于50畝;農田灌排工程等農業基礎設施比較完備，生態環境良好，未列入退耕還林還草、還湖還濕、耕地休耕試點等范圍;具有糧食和重要農產品的種植傳統，近三年播種面積基本穩定。優先選擇已建成或規劃建設的高標準農田進行“兩區”劃定。這些標準就是要確保劃入“兩區”的耕地是高產優質耕地，能夠長期穩定用于糧食等重要農產品生產。
《意見》明確劃定“兩區”采取 “自上而下分解任務”、“以縣為基礎精準落地”、“審核和匯總劃定成果”。實際操作中突出抓好四方面工作：
一是細化任務，將劃定任務逐級分解落實到市縣鄉。按照《意見》要求，國家將根據“兩區”劃定總規模和各省(區、市)現有耕地總面積及劃定永久基本農田保護面積、糧食和重要農產品種植用地面積等因素，確定各省(區、市)的劃定任務。各省(區、市)應綜合考慮資源稟賦、發展潛力、產銷平衡等情況，將本省劃定任務逐級細化分解到市、縣、鄉。二是劃優保優，在永久基本農田內劃定優質生產用地。糧食生產功能區和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗生產保護區在永久基本農田中劃定，劃入地塊要符合《意見》提出的水土資源、集中連片、生態環境、基礎設施、種植傳統等方面基本條件，優先選擇已經建成或規劃建設的高標準農田進行“兩區”劃定。天然橡膠生產保護區按照有關要求劃定。三是落到地塊，建立“兩區”數字化地圖和數據庫。按照《意見》明確的“兩區”劃定標準，以第二次全國土地調查和永久基本農田劃定的圖件、數據為基礎，將劃定任務落實到具體地塊，明確地塊面積以及灌排工程條件、作物類型、承包經營主體、土地流轉情況等信息，統一編號，建立數字化地圖和數據庫。四是明確重點，把生產優勢區作為劃定重點區域。按照糧棉油糖種植現
