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安徽龍亢農(nóng)場是安徽省農(nóng)墾集團(tuán)直屬的20個(gè)大中型國有農(nóng)場之一。近年來，該農(nóng)場在全力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的同時(shí)，主動(dòng)融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局，按照優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享、深度融合的發(fā)展思路，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有力地推動(dòng)了周邊農(nóng)村人口向農(nóng)場場部城鎮(zhèn)集中，農(nóng)場現(xiàn)代農(nóng)業(yè)向周邊農(nóng)村輻射，促使農(nóng)村變農(nóng)場、農(nóng)民變居民，探索了“以場帶鎮(zhèn)”推動(dòng)區(qū)域農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的新模式，走出了一條以墾地合作帶動(dòng)農(nóng)場小城鎮(zhèn)建設(shè)的新路子。

龍亢農(nóng)場地處安徽蚌埠市，占地36平方公里，距離懷遠(yuǎn)縣和蒙城縣城各35公里，307省道穿場而過，交通和空間發(fā)展優(yōu)勢獨(dú)特。現(xiàn)有耕地3.5萬畝，在職職工1712人，是全國首批、農(nóng)墾唯一的國家級農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、全國第三批發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)部大田農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)生產(chǎn)技術(shù)示范區(qū)、蚌埠國家農(nóng)業(yè)科技園核心區(qū)和財(cái)政部農(nóng)業(yè)全程社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)單位。

找準(zhǔn)優(yōu)勢互補(bǔ) 共享政策資源

目前龍亢農(nóng)場有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融產(chǎn)業(yè)四大經(jīng)濟(jì)板塊。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)包含3.5萬畝耕地，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)以雁湖面粉公司、皖墾種業(yè)懷遠(yuǎn)分公司兩家龍頭企業(yè)為代表，房地產(chǎn)業(yè)以龍亢房地產(chǎn)開發(fā)公司為主體，金融產(chǎn)業(yè)始于2013年農(nóng)場投資7500萬元入股懷遠(yuǎn)農(nóng)商行。同時(shí)，龍亢農(nóng)場先后組建了農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)公司、物業(yè)公司和園林公司等開展綜合服務(wù)。

墾區(qū)發(fā)展城鎮(zhèn)化是農(nóng)墾在長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的必然產(chǎn)物。不同于一般的城鎮(zhèn)化建設(shè)，墾區(qū)發(fā)展城鎮(zhèn)化面臨諸多先天性條件限制，只有墾地雙方共同發(fā)力才能實(shí)現(xiàn)，缺一不可。龍亢農(nóng)場雖然區(qū)位優(yōu)勢便利、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)先進(jìn)、公共設(shè)施相對完善，基本具備吸引集聚周邊人口以及交通、物流等資源實(shí)現(xiàn)擴(kuò)容的有利條件，但由于自發(fā)性和非政府主導(dǎo)性，農(nóng)場城鎮(zhèn)在建設(shè)和管理上存在主體不明確、定位不清晰、管理不到位、服務(wù)不健全等諸多問題。龍亢農(nóng)場黨委書記繆向陽認(rèn)為，地方政府雖然擁有土地規(guī)劃、政策財(cái)稅、行政管理等方面的優(yōu)勢，但缺乏有力有效的工作抓手和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。經(jīng)過墾地雙方交流會(huì)商和研究論證后得出結(jié)論，龍亢農(nóng)場分布在懷遠(yuǎn)縣和蒙城縣的農(nóng)村三角腹地，率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的潛力大、空間足，周邊農(nóng)民又有就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)需要。唯有通過深度融合發(fā)展充分調(diào)動(dòng)墾地雙方的積極性，創(chuàng)新墾地合作的模式，進(jìn)一步優(yōu)化資源要素配置，才有可能成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的增長極。

2006年開始，龍亢農(nóng)場主動(dòng)發(fā)力，大刀闊斧地進(jìn)行改革，墾地融合迎來了發(fā)展的黃金期。首先，龍亢農(nóng)場破除自我封閉意識，打破行政區(qū)域和體制界限，與懷遠(yuǎn)縣合作成立了“龍亢農(nóng)場產(chǎn)業(yè)集中區(qū)”，懷遠(yuǎn)縣委、縣政府將龍亢農(nóng)場作為統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的載體給予政策和資金支持;2009年，又成立了“蚌埠龍亢農(nóng)場現(xiàn)代農(nóng)業(yè)自主創(chuàng)新綜合改革試驗(yàn)區(qū)”，試驗(yàn)區(qū)將龍亢農(nóng)場與徐圩鄉(xiāng)、河溜鎮(zhèn)、龍亢鎮(zhèn)等實(shí)行一體規(guī)劃建設(shè);經(jīng)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組審定，2011年11月農(nóng)業(yè)部批復(fù)成立龍亢農(nóng)場農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū);2014年成立省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)—龍亢經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，為龍亢農(nóng)場城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。經(jīng)過十余年的探索實(shí)踐，場地共建制度已經(jīng)初顯成效，農(nóng)場所在地已經(jīng)成為縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民增收新的增長點(diǎn)。目前，農(nóng)場鎮(zhèn)區(qū)面積3.5平方公里，常住人口超過3萬人，特別是近三年以來通過不斷商業(yè)開發(fā)和保障性住房建設(shè)，城鎮(zhèn)每年新增住房近1000套，年吸納周邊鄉(xiāng)村人口3000多人。

把握利益平衡 共建長效機(jī)制

錢從哪來?投資開發(fā)誰為主體?鎮(zhèn)區(qū)事務(wù)怎么管理?進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民如何安居?一系列問題困擾著農(nóng)場城鎮(zhèn)建設(shè)。安徽農(nóng)墾集團(tuán)、龍亢農(nóng)場與懷遠(yuǎn)縣政府以利益為導(dǎo)向，積極探索創(chuàng)新農(nóng)場新型城鎮(zhèn)建管模式，通過共建農(nóng)場城鎮(zhèn)財(cái)政支持體系、組建農(nóng)場城鎮(zhèn)開發(fā)融資主體、創(chuàng)新農(nóng)場城鎮(zhèn)管理方式、搭建農(nóng)場城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐平臺(tái)等手段，理順了政企之間、墾地之間、市場機(jī)制與行政手段、產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系。

資金有保障。龍亢農(nóng)場建立了雙向支持、市場運(yùn)作的資金保障機(jī)制。懷遠(yuǎn)縣和安徽省農(nóng)墾集團(tuán)制定了“雙預(yù)算”、“兩不取”和“一傾斜”政策，共同構(gòu)筑農(nóng)場城鎮(zhèn)建設(shè)管理的資金保障。懷遠(yuǎn)縣對農(nóng)場區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生的稅收和土地出讓金縣級可用部分全額預(yù)算為農(nóng)場發(fā)展基金，用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共管理服務(wù)支出;安徽省農(nóng)墾集團(tuán)對龍亢農(nóng)場經(jīng)營所得、懷遠(yuǎn)縣撥付農(nóng)場的“雙預(yù)算”資金一分不取，全部投入到當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展;墾地雙方對龍亢農(nóng)場城鎮(zhèn)發(fā)展政策、項(xiàng)目等方面傾斜安排。

建設(shè)有主體。農(nóng)墾集團(tuán)與懷遠(yuǎn)縣政府支持農(nóng)場成立龍亢房地產(chǎn)開發(fā)公司和安徽農(nóng)墾龍亢墾區(qū)投資公司，作為龍亢城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體分別進(jìn)行城鎮(zhèn)商業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作和基礎(chǔ)設(shè)施等公益性建設(shè)，用市場化的手段加快場辦城鎮(zhèn)建設(shè)。省農(nóng)墾集團(tuán)給予土地指標(biāo)傾斜用于保障農(nóng)場城鎮(zhèn)建設(shè)，懷遠(yuǎn)縣支持農(nóng)場盤活存量用地，在規(guī)劃建設(shè)、房屋征收、土地出讓等方面給予優(yōu)先支持，龍亢農(nóng)場提供建設(shè)用地用于城鎮(zhèn)商業(yè)開發(fā)與保障性住房建設(shè)。同時(shí)，城鎮(zhèn)開發(fā)產(chǎn)生的收益通過“雙預(yù)算”渠道用于支持城鎮(zhèn)道路、管網(wǎng)、路燈、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成了“農(nóng)墾支持土地指標(biāo)—農(nóng)場提供土地資源—懷遠(yuǎn)支持開發(fā)建設(shè)—土地收益和稅收返還—返還資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理服務(wù)支出”的城鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)行閉合鏈條，建立了農(nóng)場城鎮(zhèn)發(fā)展良性循環(huán)系統(tǒng)，為實(shí)現(xiàn)周邊農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供持續(xù)動(dòng)力。

產(chǎn)業(yè)有支撐。龍亢農(nóng)場開創(chuàng)了政府主導(dǎo)、農(nóng)場供地、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、成果共享的園區(qū)共建新模式。通過建立健全園區(qū)產(chǎn)業(yè)共建機(jī)制、用地保障機(jī)制、利益共享機(jī)制、創(chuàng)業(yè)扶持機(jī)制有效解決了“一鄉(xiāng)一園”帶來的“土地資源浪費(fèi)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展不足、就業(yè)支撐能力欠缺”等問題。所謂園區(qū)產(chǎn)業(yè)共建機(jī)制，是指聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)對農(nóng)場及三鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行一體規(guī)劃，以農(nóng)場為中心設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再單獨(dú)設(shè)立產(chǎn)業(yè)園或工業(yè)園。產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的搭建，完善了城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)了區(qū)域工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展。

厘清定位職能 共謀發(fā)展空間

在龍亢農(nóng)場黨委副書記王戴群看來，墾地合作的效用最大化必須通過建立長效合作機(jī)制確保各方主體定位清晰、責(zé)任明確、各司其職、戰(zhàn)略協(xié)同。為此墾地雙方聯(lián)合成立了協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，變農(nóng)墾和地方兩個(gè)管理主體為一個(gè)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)場城鎮(zhèn)建設(shè)管理各項(xiàng)工作。懷遠(yuǎn)縣政府采取派駐服務(wù)人員以及授權(quán)委托的方式解決場辦城鎮(zhèn)社會(huì)管理權(quán)限問題，并通過購買服務(wù)的方式支持農(nóng)場開展城鎮(zhèn)管理與服務(wù)，不直接參與;農(nóng)場在政府的指導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)日常事務(wù)管理和提供公共服務(wù)。

在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面，農(nóng)場充分發(fā)揮在基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備、經(jīng)營組織方式等方面的優(yōu)勢，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)一體化發(fā)展模式，引領(lǐng)區(qū)域農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。率先發(fā)展農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)，組建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)公司，發(fā)揮皖墾種業(yè)懷遠(yuǎn)分公司、場屬企業(yè)雁湖面粉廠等龍頭企業(yè)的帶動(dòng)作用，通過綜合示范、訂單農(nóng)業(yè)、菜單服務(wù)等手段，將農(nóng)場良種、科技、農(nóng)機(jī)、社會(huì)化服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工增值等優(yōu)勢與區(qū)域農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展需求有機(jī)結(jié)合。這些舉措統(tǒng)籌解決了農(nóng)村裝備技術(shù)資金不足、組織化程度低、社會(huì)化服務(wù)短缺、農(nóng)產(chǎn)品低附加值等問題，規(guī)避“小戶拋荒、大戶跑路”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

在社會(huì)管理方面，懷遠(yuǎn)縣政府在農(nóng)場設(shè)立龍亢行政服務(wù)中心，協(xié)調(diào)辦理相關(guān)行政審批、事務(wù)，服務(wù)前移，提高辦事效率;批準(zhǔn)農(nóng)場成立社區(qū)管理委員會(huì);授權(quán)農(nóng)場成立綜合執(zhí)法中隊(duì)，開展行政綜合執(zhí)法。農(nóng)場內(nèi)部已經(jīng)進(jìn)行了社企分開、管辦分離的辦社會(huì)職能改革：社會(huì)管理方面設(shè)置辦公室、土地分局、規(guī)劃建設(shè)局、環(huán)衛(wèi)局、行政執(zhí)法局等，負(fù)責(zé)社會(huì)管理各項(xiàng)事務(wù)，實(shí)行行政預(yù)算化管理，形成了農(nóng)場以經(jīng)營為主、社區(qū)以管理服務(wù)為主的有機(jī)整體。

在園區(qū)開發(fā)方面，以政府為園區(qū)投資主體，農(nóng)墾為項(xiàng)目建設(shè)主體，墾地組團(tuán)招商，共同發(fā)展。懷遠(yuǎn)縣作為園區(qū)建設(shè)管理主體成立園區(qū)管委會(huì)，為招商引資的實(shí)施主體和管理服務(wù)主體。農(nóng)場根據(jù)自身區(qū)域優(yōu)勢、社會(huì)發(fā)展需求，會(huì)同園區(qū)管委會(huì)研究確立園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。墾地聯(lián)合推動(dòng)園區(qū)土地征遷和房屋征收工作，大力推動(dòng)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)場城鎮(zhèn)互聯(lián)互通，在自來水廠、垃圾處理和污水處理時(shí)將農(nóng)場城鎮(zhèn)使用需求一體統(tǒng)籌。

經(jīng)過多年建設(shè)，鎮(zhèn)區(qū)已形成四縱五橫的街道體系，道路硬化、供排水設(shè)施、有線電視、路燈等基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全，小學(xué)到高中一條龍辦學(xué)，有公交公司一個(gè)，連接城鎮(zhèn)和周邊鄉(xiāng)村的公共汽車有24條線路，二級乙等醫(yī)院一所，賓館、銀行、郵電、超市等服務(wù)行業(yè)較為齊全，現(xiàn)已成為懷遠(yuǎn)西部基礎(chǔ)設(shè)施最好、綜合配套最高、居住環(huán)境最優(yōu)的城鎮(zhèn)。

龍亢農(nóng)場小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了很大成效，但是面臨的問題依然不少。首先是城鎮(zhèn)建設(shè)水平不高、特色不鮮明。龍亢農(nóng)場小城鎮(zhèn)自起步至今，都同步編制了城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和控制性規(guī)劃，規(guī)劃體系和城鎮(zhèn)格局已初具規(guī)模。但現(xiàn)行的規(guī)劃建設(shè)側(cè)重硬件的堆砌，缺乏內(nèi)涵的整體設(shè)計(jì)，擴(kuò)容得力而提質(zhì)不足，“建設(shè)多年還是破舊的老樣子”的困境逐漸顯現(xiàn)。隨著城鎮(zhèn)化的全面推進(jìn)，特色不突出成為制約產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中的一大障礙。其次是城鎮(zhèn)管理制約較多，法律地位有待進(jìn)一步明確。目前，龍亢農(nóng)場小城鎮(zhèn)尚不在民政部門序列，不能像一般城鎮(zhèn)一樣納入地方財(cái)政統(tǒng)籌，同時(shí)由于行政代碼的缺失，阻礙了相關(guān)項(xiàng)目的申報(bào)、實(shí)施和建設(shè)。隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和人口的不斷增多，原有的投資渠道和管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)一個(gè)區(qū)域性小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的需要。農(nóng)場期待國家給發(fā)放“身份證”或賦予必要行政管理權(quán)限。第三，城鎮(zhèn)管理理念滯后，方式需要進(jìn)一步創(chuàng)新。農(nóng)場小城鎮(zhèn)人口來源豐富，素質(zhì)參差不齊，大多缺乏歸屬感和參與感，讓他們主動(dòng)融入城市建設(shè)、主動(dòng)維護(hù)城市環(huán)境比較困難。這些人大都把城鎮(zhèn)視為“討生活”的地方而不是“自己的家鄉(xiāng)”。長此以往既不利于城鎮(zhèn)發(fā)展，也加大了管理難度和成本。城鎮(zhèn)化建設(shè)歸根結(jié)底是人的城鎮(zhèn)化，必須要通過管理方式創(chuàng)新，加大公共服務(wù)和教育文化投入，通過管教并重等途徑，激發(fā)居民的主人翁意識，合力打造宜產(chǎn)宜居的融合之城。

面對這些問題，龍亢農(nóng)場有明確的規(guī)劃。首先是明確未來發(fā)展定位，要在更高起點(diǎn)規(guī)劃、更高水平實(shí)施，未來城鎮(zhèn)化建設(shè)要將“美麗農(nóng)場、產(chǎn)業(yè)新城”的概念和定位融為一體，著力打造“規(guī)劃布局合理、產(chǎn)業(yè)文化先進(jìn)、職工富裕文明、環(huán)境生態(tài)宜居”的農(nóng)墾新型城鎮(zhèn)。其次，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)提檔升級，要在更大范圍布局、更長鏈條招商。龍亢農(nóng)場目前產(chǎn)業(yè)鏈條太短、高附加值的環(huán)節(jié)缺乏龍頭企業(yè)帶動(dòng)。下一步會(huì)依托本地優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋小麥和特色加工糯米的兩大資源優(yōu)勢，在做大做強(qiáng)做優(yōu)生產(chǎn)基地的同時(shí)，根據(jù)市場消費(fèi)趨勢加快引進(jìn)面包糕點(diǎn)烘焙、特色糯米食品等企業(yè)，重點(diǎn)圍繞上海、南京、合肥等城市消費(fèi)圈建設(shè)食品加工園區(qū)。三是探索農(nóng)旅融合發(fā)展，要在更深層次謀劃、更廣視野開發(fā)。充分結(jié)合本地文化背景和生態(tài)資源，探索一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新模式，特別是積極建設(shè)“旅游吸引核+休閑聚集+商街經(jīng)營+生態(tài)居住”的城鎮(zhèn)開發(fā)架構(gòu)。

(作者單位：路亞洲 陳炫汐 卿文博 農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局;魏龍飛 中國農(nóng)村雜志社)