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　　編者按：2017年11月1日，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》提請(qǐng)十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議。為了更深入地反映廣大基層干部、農(nóng)民群眾的意見，把農(nóng)村土地承包法律制度完善好，本刊約請(qǐng)十二屆全國人大常委會(huì)委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉同志就完善農(nóng)村土地承包法律制度的有關(guān)問題作一介紹。

　　農(nóng)村土地承包法是2002年8月經(jīng)九屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過，自2003年3月1日起實(shí)施的。農(nóng)村土地承包法對(duì)穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)揮著重大作用。實(shí)踐證明，農(nóng)村土地承包法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是符合國情的。

　　農(nóng)村土地承包法實(shí)施以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。從宏觀層面看，國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化加速推進(jìn)，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收提供了強(qiáng)有力支撐，但在土地、資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素流動(dòng)上，又對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出新挑戰(zhàn)。從農(nóng)村內(nèi)部看，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平的提升，大量富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積擴(kuò)大，規(guī)模化、集約化水平提高，土地經(jīng)營(yíng)方式呈現(xiàn)多元化格局。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機(jī)械化及科技進(jìn)步，都對(duì)完善農(nóng)村土地制度提出新要求。

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、深化農(nóng)村土地制度改革提出一系列方針政策，主要包括：在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局;維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，依法規(guī)范權(quán)益轉(zhuǎn)讓;允許承包方以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，試驗(yàn)探索農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)(物權(quán)法、擔(dān)保法為集體所有的耕地使用權(quán))、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(含宅基地使用權(quán))抵(質(zhì))押融資;建立健全工商資本租賃農(nóng)地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，加強(qiáng)用途管制，嚴(yán)守耕地紅線，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益;建立完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記制度;切實(shí)保障農(nóng)村婦女的土地承包權(quán);穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份等。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年”。把被實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的農(nóng)村土地承包政策及實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為國家法律規(guī)范，是完善農(nóng)村土地承包法律制度首先要考慮的問題。適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國情的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，是完善農(nóng)村土地承包法律制度的基本出發(fā)點(diǎn)。

　　一、關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置

　　在2013年召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出，“要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上指出，“要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”。三權(quán)分置改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村改革的重大制度創(chuàng)新，從理論和實(shí)踐豐富了農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的內(nèi)涵。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制主要解決的是調(diào)動(dòng)億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性問題。三權(quán)分置主要解決的是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)問題。目前農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝，占總承包面積的35.1%。黨的政策具有重要的法源地位，需要在法律中科學(xué)界定集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵、權(quán)能及相互關(guān)系，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律地位。

　　(一)集體土地所有權(quán)

　　1.農(nóng)村集體土地所有權(quán)的特征

　　農(nóng)村集體土地所有權(quán)是經(jīng)歷了土地改革、初級(jí)社、高級(jí)社、人民公社等發(fā)展階段形成的。我國憲法規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。物權(quán)法規(guī)定，農(nóng)村集體土地“屬于本集體成員集體所有”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)代表集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)，享有對(duì)土地占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

　　我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度是按照馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論框架設(shè)計(jì)的，其特征：一是集體土地所有權(quán)是自然資源產(chǎn)權(quán)與國家、集體長(zhǎng)期投入產(chǎn)權(quán)的結(jié)合體，屬集體成員共同所有，不能在成員間分割，成員個(gè)人不能行使集體土地所有權(quán);二是集體土地所有權(quán)除國家依法征收征用外，不能非法買賣;三是集體土地使用權(quán)可以依法在集體外轉(zhuǎn)讓，單位、個(gè)人依法可以占有、使用、經(jīng)營(yíng)、收益;四是集體土地依法由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)民主管理(90%以上由村民小組一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組行使所有權(quán))。集體所有制同全民所有制一樣，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。集體土地是集體所有制的重要基礎(chǔ)，也是集體經(jīng)濟(jì)組織的重要基礎(chǔ)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不清，土地股份合作治理結(jié)構(gòu)不倫不類，這不符合我國實(shí)際。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)，具有中國特色，符合我國實(shí)際。界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能，沒有必要按照西方的產(chǎn)權(quán)理論標(biāo)準(zhǔn)削足適履。

　　2.學(xué)界對(duì)集體所有權(quán)的認(rèn)識(shí)

　　在學(xué)術(shù)界，對(duì)集體所有存在“總有論”“合有論”“按份共有論”“法人所有論”等不同理解。“總有”是指，一個(gè)團(tuán)體享有所有權(quán)(如日耳曼法中的村落共同體)，團(tuán)體對(duì)物享有管理權(quán)、處分權(quán)，成員對(duì)物享有使用權(quán)、收益權(quán)。如耕地分給家庭使用，森林、牧場(chǎng)、水流等公共用地集體所有，共同使用。有團(tuán)體成員身份才能繼承;無身份不能繼承。“合有”(共同共有)是指，多個(gè)主體基于共同關(guān)系不分份額地享有權(quán)利，共同關(guān)系存續(xù)期間不能請(qǐng)求分割，如夫妻共同共有，家庭財(cái)產(chǎn)共同共有，繼承財(cái)產(chǎn)共同共有，合伙共有。“按份共有”是指，多個(gè)主體區(qū)分份額地享有權(quán)利，可以自由處分其份額，并可自由請(qǐng)求分割。這種制度設(shè)計(jì)貼近個(gè)人所有權(quán)。“合有”與“按份共有”的區(qū)別在于是否區(qū)分份額、是否基于共同關(guān)系建立、是否能夠自由地請(qǐng)求分割共有財(cái)產(chǎn)。

　　我國法律對(duì)集體所有的界定，先后有“勞動(dòng)群眾集體所有”(憲法)、“農(nóng)民集體所有”和“集體經(jīng)濟(jì)組織所有”(民法通則)、“成員集體所有”(物權(quán)法)幾種提法。完善農(nóng)村土地承包法律制度，需要與憲法及相關(guān)法律銜接好。

　　3.集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利平衡

　　農(nóng)村改革初期，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是按照債權(quán)思路設(shè)計(jì)的，村集體與農(nóng)戶簽訂承包合同，通過契約明確集體與農(nóng)戶的權(quán)利義務(wù)。為了防止長(zhǎng)期形成的“計(jì)劃體制”“公社體制”的慣性影響，當(dāng)時(shí)的政策趨向是防止處于強(qiáng)勢(shì)地位的集體所有權(quán)侵犯處于弱勢(shì)地位的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2007年制定的物權(quán)法，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，集體所有權(quán)侵犯承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問題從法律上得以解決。從實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題看，完善農(nóng)村土地承包法律制度需把握兩個(gè)要點(diǎn)：一是立足于堅(jiān)持集體土地所有權(quán)制度，防止集體土地所有權(quán)虛置(虛化);二是清晰界定集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，做到權(quán)利平衡，不相互擠壓。

　　農(nóng)村土地承包法將集體土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容界定為發(fā)包權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)及法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。這次完善農(nóng)村土地承包法律制度，需要對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織在土地發(fā)包、流轉(zhuǎn)、用途管制、調(diào)整土地收益公平分配等方面的權(quán)利再細(xì)化。如：對(duì)于長(zhǎng)期撂荒、閑置、損毀土地及改變用途等情形，集體經(jīng)濟(jì)組織(或村民委員會(huì))有權(quán)依法管理;土地被征收、征用后土地收益在農(nóng)村集體及成員間公平、合理分配;對(duì)因特殊情形長(zhǎng)期積累形成的人地矛盾突出問題，依法合理調(diào)節(jié)、平衡成員間的利益關(guān)系;土地流轉(zhuǎn)中保障集體經(jīng)濟(jì)組織(或村民委員會(huì))的知情權(quán);發(fā)包土地避免外部非法干預(yù)等。

　　(二)土地承包權(quán)

　　土地承包權(quán)是承包地流轉(zhuǎn)中從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分置出來的，農(nóng)戶(需有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格)擁有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)。

　　土地承包包括家庭承包方式取得和通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得。對(duì)采用家庭承包方式的土地承包權(quán)(本文均指家庭承包方式)，學(xué)界有“身份權(quán)”“成員權(quán)”“資格權(quán)”“期待權(quán)”等說法。作為學(xué)術(shù)研討，繼續(xù)討論，修改法律，必須定義明確。從實(shí)踐看，土地承包權(quán)的取得有兩個(gè)必備條件：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，二是已經(jīng)與發(fā)包方簽訂了承包合同，缺一不可。據(jù)此，可以把土地承包權(quán)界定為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的占有承包地的權(quán)利”，完善農(nóng)村土地承包法律制度需要對(duì)土地承包權(quán)的權(quán)能、取得、喪失、轉(zhuǎn)讓、保護(hù)等作出規(guī)范。

　　土地承包權(quán)的權(quán)利：一是承包期限內(nèi)占有、流轉(zhuǎn)承包地并獲得收入的權(quán)利;二是承包地被征收、征用獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利;三是依法轉(zhuǎn)讓承包地獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利等。土地承包權(quán)可以互換、轉(zhuǎn)讓，但須在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行?；Q是為了方便耕作，轉(zhuǎn)讓是放棄土地承包權(quán)。這兩種情形，發(fā)包方與新承包方需要重新確定承包關(guān)系。

　　采用家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)的權(quán)利主體相同，農(nóng)村土地承包法表述為“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，物權(quán)法表述為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”，民法總則表述為“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”。通過其他方式承包的，權(quán)利主體還可以是企業(yè)、各類合作社等。權(quán)利客體都是所承包的集體土地。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)的區(qū)別是：前者是既承包又經(jīng)營(yíng)(目前約占全國承包農(nóng)戶的70%，承包土地的65%)，后者是只承包不經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給了第三方(目前約占全國承包農(nóng)戶的30%，承包土地的35%)。如果承包方未將承包地流轉(zhuǎn)而是自主經(jīng)營(yíng)，則為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);如果承包方將承包地流轉(zhuǎn)給第三方，則形成承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，只有流轉(zhuǎn)，才有分置。如果承包方與第三方的土地流轉(zhuǎn)合同到期，承包方仍享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　(三)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

　　保障經(jīng)營(yíng)主體依法享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，維護(hù)其合法權(quán)益，是完善農(nóng)村土地承包法律制度的一個(gè)重點(diǎn)，也是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的與時(shí)俱進(jìn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是指一定期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)(使用)承包地、自主組織生產(chǎn)和處置產(chǎn)品，取得相應(yīng)收益的權(quán)利。承包方將承包土地流轉(zhuǎn)給第三方，經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)移，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立。

　　土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利：一是因改善生產(chǎn)條件、提高生產(chǎn)能力獲得相應(yīng)補(bǔ)償，以及因經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)獲得相關(guān)補(bǔ)貼的權(quán)利;二是經(jīng)承包方同意，設(shè)定融資擔(dān)保等。承擔(dān)的義務(wù)：支付土地流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)，補(bǔ)償承包方為提高生產(chǎn)能力而對(duì)土地進(jìn)行投入，不改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容不同，完善農(nóng)村土地承包法律制度需要確立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律地位，對(duì)其取得、退出、保護(hù)等作出規(guī)范。

　　調(diào)研中，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有六問：

　　一是第三方取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否再次流轉(zhuǎn)?從現(xiàn)實(shí)考慮，如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人要將經(jīng)營(yíng)的土地再租賃，應(yīng)當(dāng)征得承包人或其委托代理人書面同意。

　　二是取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后要不要登記?土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得，自租賃合同成立時(shí)生效。合同是當(dāng)事人之間的一種合意，登記不是生效要件。登記主要針對(duì)物權(quán)變動(dòng)，因?yàn)槲餀?quán)法定，不由當(dāng)事人隨意設(shè)定，物權(quán)變動(dòng)時(shí)，需要將物權(quán)變動(dòng)的事實(shí)公示，目的是防止第三人遭受損害，保障交易安全。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，已建立確權(quán)登記制度，取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再作登記，農(nóng)民容易混淆。

　　三是用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保拿什么作權(quán)證?如果不登記，用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保拿什么作權(quán)證?目前有些地方是對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同鑒證，由政府支持的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)或委托的機(jī)構(gòu)出具土地流轉(zhuǎn)鑒證書，解決了金融機(jī)構(gòu)的后顧之憂。

　　四是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)?第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，是承包戶將承包地流轉(zhuǎn)給第三方后，第三方主體所享有經(jīng)營(yíng)、收益、有限處分的一種用益物權(quán)，這種權(quán)利能夠交易、具有使用價(jià)值和交換價(jià)值。此類觀點(diǎn)引用大陸法系“次地上權(quán)”概念，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)的再用益。我國民法中，用益物權(quán)之上再設(shè)立用益物權(quán)的情況是有的，如物權(quán)法在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定地役權(quán)，同理可以再設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是依租賃合同而產(chǎn)生的債權(quán)。土地承包方與受讓方通過合同約定權(quán)利義務(wù)，其對(duì)抗性、轉(zhuǎn)讓性、存續(xù)期限等符合債權(quán)特征。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，物權(quán)以長(zhǎng)期存續(xù)為原則，建立在租賃合同基礎(chǔ)上的權(quán)利，期限長(zhǎng)可視為物權(quán)，期限短則可視為債權(quán)，不能絕對(duì)化。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定后，經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)的可視為物權(quán)，經(jīng)營(yíng)期限短的可視為債權(quán)。還有的觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是實(shí)行物權(quán)保護(hù)的債權(quán)。大陸法系不少國家的立法中，為保護(hù)處于弱勢(shì)地位的租賃權(quán)，對(duì)債權(quán)進(jìn)行物權(quán)保護(hù)，以提高承租人的地位。鑒于學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)見仁見智，完善農(nóng)村土地承包法律制度，以解決實(shí)踐需要為出發(fā)點(diǎn)，只原則界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利內(nèi)容，不過多糾纏權(quán)利性質(zhì)。

　　五是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念要不要保留?2016年4月25日，習(xí)近平總書記在農(nóng)村改革座談會(huì)上指出，“建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，是實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定的保證，要把這項(xiàng)工作抓緊抓實(shí)，真正讓農(nóng)民吃上‘定心丸’”。第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的民法總則規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營(yíng)的，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”。為此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念繼續(xù)保留，其定義是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、草地、林地等享有的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)、入股以及土地被征收征用后獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

　　六是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與其他三權(quán)是什么關(guān)系?土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離。土地集體所有權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是三權(quán)分置。把四權(quán)放在一個(gè)籃子究其相互關(guān)系，會(huì)見仁見智，但放在兩個(gè)籃子分別理解，清楚明了。

　　二、關(guān)于農(nóng)村土地承包關(guān)系“長(zhǎng)期穩(wěn)定”與“長(zhǎng)久不變”

　　落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的決策，確保農(nóng)村土地承包制度改革于法有據(jù)，是修改農(nóng)村土地承包法要考慮的又一重要問題。從1984年到2008年，規(guī)范性文件和國家法律對(duì)農(nóng)村土地一輪、二輪承包期限都作出過規(guī)定。

　　(一)“定額計(jì)酬”和“聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬”

　　1978年，黨的十一屆三中全會(huì)原則通過了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，拉開了我國農(nóng)村改革的序幕。改革之初，主要是探索適應(yīng)人民公社三級(jí)體制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式，即“大集體，小自由”。當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式主要有兩類：一是小段包工，定額計(jì)酬;二是包工包產(chǎn)，聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，最受農(nóng)民歡迎的是后一類。到1982年，全國實(shí)行聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬的生產(chǎn)隊(duì)達(dá)到80%以上。中央認(rèn)為，聯(lián)產(chǎn)承包制可以恰當(dāng)協(xié)調(diào)集體利益與個(gè)人利益，發(fā)揮集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與勞動(dòng)者自主經(jīng)營(yíng)兩個(gè)積極性，只要群眾不要求改變，就不要變動(dòng)。

　　(二)一輪承包期十五年

　　1983年中央關(guān)于《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》提出，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的重要形式，但群眾要求實(shí)行分戶承包經(jīng)營(yíng)的，都應(yīng)當(dāng)積極支持。1984年中共中央《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出，“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上。生產(chǎn)周期長(zhǎng)的和開發(fā)性的項(xiàng)目，如果樹、林木、荒山、荒地等，承包期應(yīng)當(dāng)更長(zhǎng)一些”。

　　(三)二輪承包期三十年

　　中共中央、國務(wù)院《關(guān)于1991年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的通知》指出，“在農(nóng)村政策中，通過實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，建立了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，為集體經(jīng)濟(jì)找到了適應(yīng)生產(chǎn)力水平和發(fā)展要求的新的經(jīng)營(yíng)模式。這種經(jīng)營(yíng)體制，具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力，一定要作為農(nóng)村的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來，并不斷加以完善”。1993年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》提出，“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變”。同時(shí)允許各地從實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，對(duì)承包土地作必要的調(diào)整，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。1996年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于“九五”時(shí)期和今年農(nóng)村工作的主要任務(wù)和政策措施》提出，“土地承包期延長(zhǎng)30年，開發(fā)‘四荒’的承包期可以更長(zhǎng)一些，這是穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)的重大政策，一定要貫徹落實(shí)好”。1997，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》提出，“在第一輪土地承包即將到期之前，中央就明確宣布，土地承包期再延長(zhǎng)30年，營(yíng)造林地和‘四荒’地治理等開發(fā)性生產(chǎn)的周期可以更長(zhǎng)，并對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度作出了具體的規(guī)定”。“在第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長(zhǎng)30年，指的是家庭土地承包經(jīng)營(yíng)的期限”。1998年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出，“要堅(jiān)定不移地貫徹土地承包期再延長(zhǎng)三十年的政策，同時(shí)要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”。

　　1999年3月15日，第九屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過憲法修正案，將“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”修改為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”。2002年修訂農(nóng)業(yè)法，增加了“國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，保護(hù)農(nóng)民對(duì)承包土地的使用權(quán)”的內(nèi)容。2002年頒布的農(nóng)村土地承包法規(guī)定，“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”，“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年”。2007年頒布的物權(quán)法，增加了“承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”的內(nèi)容。從1984年到2007年，對(duì)農(nóng)村土地承包關(guān)系用的都是“長(zhǎng)期穩(wěn)定”。

　　(四)“長(zhǎng)久不變”的提出

　　2008年黨的十七屆三中全會(huì)決定提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。2015年中共中央《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》提出，“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式”。土地承包關(guān)系從“長(zhǎng)期穩(wěn)定”到“長(zhǎng)久不變”，目的是給土地承包經(jīng)營(yíng)者長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下尋求最有效的土地經(jīng)營(yíng)方式，鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

　　對(duì)于“長(zhǎng)久不變”的涵義，近些年來有不同的理解，主要是三種認(rèn)識(shí)：第一種認(rèn)為，長(zhǎng)久不變是保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度長(zhǎng)久不變。第二種認(rèn)為，長(zhǎng)久不變是指二輪土地承包或經(jīng)過確權(quán)后的地塊、面積固化到戶，不再設(shè)立期限，長(zhǎng)久不變，增人不增地、減人不減地。第三種認(rèn)為，土地承包相對(duì)公平和有效率的使用是問題的實(shí)質(zhì)，“長(zhǎng)久不變”要看實(shí)質(zhì)內(nèi)容是什么。從大量調(diào)查研究看，第一種認(rèn)識(shí)符合實(shí)際，也表達(dá)了多數(shù)人的意愿。

　　基于上述第二種觀點(diǎn)，也產(chǎn)生了新一輪土地承包“不需要設(shè)期限”與“需要設(shè)期限”之爭(zhēng)。從對(duì)13個(gè)省、區(qū)、市的調(diào)研看，對(duì)這個(gè)問題有比較一致的意見，即需要設(shè)期限，基本理由：一是，土地承包不設(shè)期限會(huì)強(qiáng)化農(nóng)民土地“私有”觀念。存在改變農(nóng)地用途、棄耕撂荒、在承包地上建房、“買賣土地”(實(shí)質(zhì)上是買賣土地承包權(quán))、“土地兼并”之憂，增加管理難度，因土地問題產(chǎn)生的兩極分化以及社會(huì)問題將難以避免，并且影響適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約化經(jīng)營(yíng)。二是，土地承包不設(shè)期限不利于化解社會(huì)矛盾。一方面，城鎮(zhèn)化吸納著大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，大量農(nóng)民在城鎮(zhèn)居住轉(zhuǎn)為市民，承包期內(nèi)農(nóng)村又新增大量新出生人口，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)正發(fā)生著史無前例的大變局。另一方面，因國家建設(shè)征地、災(zāi)毀、開荒、退耕還林等原因，土地?cái)?shù)量在變，“有人無地種，有地?zé)o人種”并存。如果承包合同不設(shè)期限，會(huì)阻塞解決相關(guān)問題的途徑，以后解決起來會(huì)更加困難。由于農(nóng)村土地價(jià)值的顯性化以及國家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，土地承包政策實(shí)施中的矛盾糾紛，已從20世紀(jì)80年代中期的農(nóng)民普遍擔(dān)心政策多變，轉(zhuǎn)為無地農(nóng)民渴求土地承包權(quán)的公平。三是，土地承包不設(shè)期限會(huì)在操作層面帶來新問題。如土地流轉(zhuǎn)的期限，融資擔(dān)保的期限，國家征收土地的補(bǔ)償，國家、集體投入的農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)界定及管理使用等，都會(huì)遇到缺乏時(shí)間依據(jù)問題。

　　從已有法律規(guī)范看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已法定為有期限物權(quán)并被社會(huì)接受。民法將物權(quán)分為自物權(quán)和他物權(quán)，自物權(quán)是權(quán)利人對(duì)自己所有的物排他性地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，除非權(quán)利人放棄權(quán)利或標(biāo)的物滅失等原因，自物權(quán)永續(xù)存在，具有恒久性。他物權(quán)是指權(quán)利人對(duì)不屬于自己的物依法按合同約定享有的占有、使用、收益權(quán)利及有限的支配權(quán)利，他物權(quán)原則上是有期限物權(quán)，如現(xiàn)行法律中已出現(xiàn)的建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、水域?yàn)┩渴褂脵?quán)等，如果將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整為無期限物權(quán)，有法理依據(jù)不充分和引起概念混亂問題，也會(huì)出現(xiàn)法律間的沖突。

　　(五)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年

　　黨的十九大報(bào)告提出，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。二輪土地承包期滿后的再承包期限(指耕地)，在調(diào)研中，一開始有三十年、五十年、七十年、三十至五十年、五十至七十年等多種建議。按照受訪者類型區(qū)分，農(nóng)民和村干部持三十年的居多;鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣政府的同志持三十至五十年的居多。一些農(nóng)民和基層干部認(rèn)為，新一輪土地承包期限確定為三十年較為適宜，最長(zhǎng)不要超過五十年。如果承包期再長(zhǎng)，農(nóng)村兩到三代新增人口長(zhǎng)期沒有用于生活保障的土地，政府或集體經(jīng)濟(jì)組織若提供不了相應(yīng)的社會(huì)保障，會(huì)形成社會(huì)性問題。有課題組在上海市五個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)對(duì)農(nóng)民、基層干部問卷調(diào)查(有效問卷1212份)，認(rèn)為長(zhǎng)久不變的期限設(shè)為三十年或三十年以下的占65%，認(rèn)為期限設(shè)為五十年的占12%，兩者合計(jì)占77%。

　　按照黨的十九大精神，將二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，一是有利于處理好穩(wěn)定與完善的關(guān)系，既沒有把穩(wěn)定等同于固化，又防止了打亂重分土地，體現(xiàn)了土地承包關(guān)系穩(wěn)定的主基調(diào);二是有利于處理好堅(jiān)持土地集體所有與保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的關(guān)系;三要有利于處理好土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)與化解人地矛盾的關(guān)系?？傊爻邪傺娱L(zhǎng)三十年，綜合考量了土地適度規(guī)模和集約化經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)大變動(dòng)的宏觀背景和保障農(nóng)民享有平等的土地權(quán)利等多種因素，符合農(nóng)村實(shí)際。

　　三、關(guān)于維護(hù)進(jìn)城務(wù)工、落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

　　現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包法規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。黨的十八屆五中全會(huì)決定提出，“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。需要按照黨的十八屆五中全會(huì)精神，對(duì)有關(guān)法律規(guī)定作出修改。對(duì)于這個(gè)問題，有利于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶是主基調(diào)。

　　農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，目前大約有2.7億人，其中1.057億在鄉(xiāng)內(nèi)務(wù)工，亦工亦農(nóng);1.68億在鄉(xiāng)外務(wù)工，離土離鄉(xiāng)。由于歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)居民在經(jīng)濟(jì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)上差別較大，農(nóng)民工完全融入城市將是長(zhǎng)期的歷史過程，不可能畢其功于一役。我國經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)及中低速增長(zhǎng)將成為常態(tài)，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響就業(yè)，就業(yè)首當(dāng)其沖影響農(nóng)民工，農(nóng)村已成為就業(yè)波動(dòng)的“蓄水池”。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，是基于其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格享有的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，在農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工處于流動(dòng)狀態(tài)時(shí)，只要集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格保留，就不能剝奪其享有的上述三種權(quán)利。如果進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益，應(yīng)尊重其意愿。

　　黨的十八大以來，農(nóng)民進(jìn)城落戶8000多萬人，年均1600萬人。進(jìn)城落戶農(nóng)民又分為兩種情形，一種是進(jìn)城農(nóng)民個(gè)人在城鎮(zhèn)落戶，在農(nóng)村還有其他家庭成員，另一種是舉家進(jìn)城鎮(zhèn)落戶，連根拔走。有意見認(rèn)為，對(duì)“連根拔起”這種情形，如果全家在城鎮(zhèn)已居住一定年限，有固定住所和穩(wěn)定收入來源，與所在城市居民無差別地享受社會(huì)保障，且已喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，土地承包權(quán)應(yīng)予轉(zhuǎn)讓。鑒于只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地的法律規(guī)定，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓承包地是依法辦事。

　　2016年，全國人大農(nóng)委委托30個(gè)省區(qū)市和4個(gè)計(jì)劃單列市人大農(nóng)委對(duì)此調(diào)查，匯總的情況是：16個(gè)省區(qū)市和2個(gè)計(jì)劃單列市認(rèn)為，農(nóng)民全家已在設(shè)區(qū)以上的市落戶，已喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和納入了城鎮(zhèn)社保體系，土地承包權(quán)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)讓。10個(gè)省區(qū)市和2個(gè)計(jì)劃單列市認(rèn)為，經(jīng)協(xié)商有償轉(zhuǎn)讓，如果撂荒，則強(qiáng)制收回或強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。4個(gè)省區(qū)市認(rèn)為，轉(zhuǎn)讓承包地操作困難，應(yīng)繼續(xù)保留承包關(guān)系不變。

　　從地方的試驗(yàn)看，只要補(bǔ)償?shù)轿唬行颉⒆栽皋D(zhuǎn)讓是可以做到的，“有償”及“補(bǔ)償水平”，成為能否順利轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵。

　　對(duì)此，在制度設(shè)計(jì)上要有清晰取向，在操作上留出緩沖期，有三個(gè)需要把握的原則：第一，農(nóng)民進(jìn)城落戶，無論是部分成員或者舉家遷入，都不能以退出土地承包權(quán)等三權(quán)為前置條件。土地承包權(quán)等三權(quán)在落戶時(shí)是否轉(zhuǎn)讓，尊重其意愿。第二，農(nóng)民全家戶籍整體遷入城鎮(zhèn)，納入城市社會(huì)保障體系，喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，發(fā)包方可支持引導(dǎo)承包方按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓承包地。目前，建議由省級(jí)人民代表大會(huì)或常委會(huì)作出原則規(guī)定并規(guī)范必要的程序，把選擇權(quán)交給進(jìn)城落戶農(nóng)民和其原所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，不要代替農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織作出選擇。第三，在操作上，以何種方式轉(zhuǎn)讓、全轉(zhuǎn)還是半轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓后還能不能再恢復(fù)、轉(zhuǎn)讓的補(bǔ)償資金從哪里來等，通過積極推進(jìn)試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)階段可規(guī)定的靈活一些，也不必要求全國一個(gè)模式。第四，嚴(yán)格限制撂荒、改變土地用途及在承包地上建房，違者依法處理。(未完待續(xù))