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　　鄉(xiāng)村旅游業(yè)作為旅游產業(yè)新生力量，對于實現轉方式、調結構、擴內需、促就業(yè)、富百姓、提升軟實力具有重要作用，是地方經濟發(fā)展的綜合引擎之一。目前已經出臺的國家區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略中，有30多個都對旅游業(yè)有重要定位。黨中央、國務院高度重視旅游業(yè)發(fā)展，十八屆五中全會將“大力發(fā)展旅游業(yè)”作為“十三五”期間構建產業(yè)新體系的重要內容。2014年8月，國務院印發(fā)《關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，明確提出“旅游業(yè)是現代服務業(yè)的重要組成部分，帶動作用大，是適應人民群眾消費升級和產業(yè)結構調整的必然要求”，并對改革完善旅游用地管理制度進行了部署。2015年8月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》，進一步明確了旅游業(yè)發(fā)展的具體目標。

　　在國家的大力支持下，我國鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展迅速。2016年全國休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客近21億人次，休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游已經成為農業(yè)旅游文化“三位一體”、生產生活生態(tài)同步改善、農村一產二產三產深度融合的新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式。隨著我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，其土地使用面臨的新情況、新問題亟待破解，一是規(guī)劃銜接不足，一些旅游建設項目難以落地。部分景區(qū)旅游公共服務設施建設不足，新建設施用地需求開始凸現。二是用地政策系統(tǒng)性不夠。旅游業(yè)是綜合性產業(yè)，涉及土地用途和權利類型復雜多樣。在土地用途上，包括建設用地、農用地、未利用地三大類型，在建設用地中，包括住宿、餐飲、文體娛樂、醫(yī)衛(wèi)、交通、公園綠地等多種類型。在權利類型上，既有國有建設用地，也有集體建設用地。長期以來，旅游業(yè)用地政策分散于其他行業(yè)之中，既缺乏系統(tǒng)性，也存在一些領域政策不明的問題。三是旅游新業(yè)態(tài)用地政策亟需明確。隨著鄉(xiāng)村旅游、文化旅游、自駕車房車旅游、郵輪游艇旅游、研學旅游等新產品新業(yè)態(tài)的興起，新的用地政策需求旺盛。因此，改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相結合，成為國土資源部門支持旅游業(yè)發(fā)展的新課題。

　　為落實中央的要求，國土資源部聯合住房城鄉(xiāng)建設部、國家旅游局出臺了《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，提出了大力發(fā)展旅游業(yè)、促進旅游業(yè)改革發(fā)展的一系列政策。本文對國家層面出臺的促進旅游業(yè)發(fā)展的《中華人民共和國旅游法》《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》《關于大力促進休閑農業(yè)發(fā)展的通知》《關于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新》《促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的意見》以及2017年中央一號文件中，對旅游業(yè)發(fā)展中的土地政策要點進行梳理匯總。

　　保障旅游業(yè)發(fā)展用地需求

　　將旅游業(yè)納入國民經濟發(fā)展規(guī)劃。《中華人民共和國旅游法》第十七條規(guī)定，國務院和縣級以上地方人民政府應當將旅游業(yè)發(fā)展納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃。第十九條規(guī)定，旅游發(fā)展規(guī)劃應當與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護和利用規(guī)劃相銜接。第二十條規(guī)定，各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當充分考慮相關旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求。規(guī)劃和建設交通、通信、供水、供電、環(huán)保等基礎設施和公共服務設施，應當兼顧旅游業(yè)發(fā)展的需要。第二十三條規(guī)定，國務院和縣級以上地方人民政府應當制定并組織實施有利于旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的產業(yè)政策，推進旅游休閑體系建設，采取措施推動區(qū)域旅游合作，鼓勵跨區(qū)域旅游線路和產品開發(fā)，促進旅游與工業(yè)、農業(yè)、商業(yè)、文化、衛(wèi)生、體育、科教等領域的融合，扶持少數民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展。

　　保障旅游業(yè)發(fā)展的新增建設用地供應。在與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等相關規(guī)劃銜接的基礎上，加快編制旅游發(fā)展規(guī)劃。對符合相關規(guī)劃的旅游項目，應按照項目建設時序，及時安排新增建設用地計劃指標，依法辦理土地轉用、征收或收回手續(xù)，積極組織實施土地供應。

　　加大旅游扶貧用地保障。農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務，旅游業(yè)就業(yè)容量大、經濟帶動性強，在我國扶貧開發(fā)中發(fā)揮著日益顯著的作用，正成為我國扶貧攻堅的生力軍，國家明確了從用地供應和方式兩方面支持旅游扶貧。

　　優(yōu)化農村建設用地布局，建設旅游設施，可通過開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的方式進行。

　　減輕旅游企業(yè)的用地成本

　　成片開發(fā)的旅游項目，不同地類實行不同的管理辦法。針對旅游業(yè)用地類型多，生態(tài)景觀涉及農用地、未利用地規(guī)模大，一般不改變土地性質的特點，實行對旅游業(yè)用地實行分類管理制度。對旅游項目中永久性設施建設涉及的用地，依法按建設用地管理;對屬于自然景觀用地及農牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，既不改變土地權利性質，即仍由現有土地權利人使用和管理，也不改變土地用地用途，即屬于農用地的仍按農用地管理，屬于未利用地的仍按未利用地管理。對這一部分土地利用與旅游經營的經濟關系，由相關當事人依法協商解決。依法實行分類管理，既有利于減少建設項目用地轉用征收規(guī)模與成本負擔，又確保當地群眾不因旅游項目的發(fā)展而離土失地，而是可以共同參與經營、分享項目收益。

　　劃撥方式供地。針對旅游業(yè)建設用地涉及多種規(guī)劃用途，部分用地用途不夠明確的問題，為支持旅游業(yè)發(fā)展、規(guī)范旅游業(yè)用地供應管理，提出三方面政策，旅游相關建設項目用地中，一是嚴格執(zhí)行土地招標拍賣掛牌出讓的相關法律規(guī)定，要求用途混合且包括經營性用途的，應當采取招標拍賣掛牌方式供應。二是明確部分旅游業(yè)用地規(guī)劃用途，同時，為體現對旅游業(yè)發(fā)展的支持，對規(guī)劃用途和供應管理進行了協調，部分旅游項目用地規(guī)劃用途按國家標準進行分類，供應方式、價格、使用年限則按法定“旅游用地”的規(guī)定實施。景區(qū)內建設亭、臺、棧道、廁所、步道、索道纜車等設施用地，可按《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》“其他建設用地”辦理規(guī)劃手續(xù)，參照公園用途辦理土地供應手續(xù)。

　　按原用途原權利類型管理。對依托現有文化遺產、大型公共設施、知名院校、科研機構、工礦企業(yè)、大型農場等機構和設施進行的研學旅游，提出在符合規(guī)劃、不改變土地規(guī)劃用途的前提下，對利用現有房產開展文化、研學旅游活動興辦住宿、餐飲等旅游接待設施的，允許保持原土地用途、權利類型不變;因規(guī)劃用途變更等原因，土地權利人申請辦理用地手續(xù)的，經批準可以協議方式辦理。

　　旅游用地出讓底價可按不低于土地取得成本、土地前期開成本和按規(guī)定應收取相關費用之和的原則確定。旅游用地在確定土地出讓底價時，可按不低于所在地土地等分別相對應《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》的70%執(zhí)行。按比例計算后低于該項目實際土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定應收取的相關費用之和的，應按不低于實際各項成本費用之和的原則確定出讓底價。旅游相關建設項目中的人造景觀用地應根據具體行業(yè)市場經營情況，客觀評估確定供應底價。鼓勵以長期租賃、先租后讓、租讓結合方式供應旅游項目建設用地，以降低旅游項目開發(fā)初期用地成本。

　　鼓勵鄉(xiāng)村旅游發(fā)展

　　鼓勵集體經濟組織發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。在符合土地利用總體規(guī)劃、縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃等相關規(guī)劃的前提下，農村集體經濟組織可以依法使用建設用地自辦或以土地使用權入股、聯營等方式與其他單位和個人共同舉辦住宿、餐飲、停車場等旅游接待服務企業(yè)。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游可以使用集體建設用地，但應當在符合相關規(guī)劃的前提下，農村集體經濟組織自用及以入股、聯營等合法方式使用。鼓勵農村集體經濟組織創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游合作社，或與社會資本聯辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)。探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地采取入股、聯營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產業(yè)和農村三產融合發(fā)展，嚴禁違法違規(guī)開發(fā)房地產或建私人莊園會所。

　　支持村民個人利用宅基地和房屋發(fā)展農家樂。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民可以利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營。農村集體經濟組織以外的單位和個人，可依法通過承包經營流轉的方式，使用農民集體所有的農用地、未利用地，從事與旅游相關的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產。支持農民發(fā)展農家樂，閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農業(yè)。鼓勵利用村內的集體建設用地發(fā)展休閑農業(yè)，支持有條件的農村開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，發(fā)展休閑農業(yè)。加快制定鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營的管理辦法。

　　支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老等設施。落實大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、現代農業(yè)、農產品加工業(yè)、休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等用地政策，鼓勵返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依法以入股、合作、租賃等形式使用農村集體土地發(fā)展農業(yè)產業(yè)，依法使用農村集體建設用地開展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。通過農村閑置宅基地整理新增的耕地和建設用地，重點支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托自有和閑置農房院落發(fā)展農家樂。在符合農村宅基地管理規(guī)定和相關規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當地農民合作改建自住房。

　　(作者系國土資源部規(guī)劃院土地勘測規(guī)劃院地政中心主任、研究員)