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　　工業(yè)化與城鎮(zhèn)化引發(fā)人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的流動(dòng)，農(nóng)村集體土地交易市場隨之浮出水面。隨著我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，勢必有越來越多的人口從農(nóng)村往城鎮(zhèn)集中。而只能是“集體成員”擁有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，隨著勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)村集體和社會(huì)的變遷，已經(jīng)無法適應(yīng)新形勢的需求。集體所有、成員承包與使用的制度下，農(nóng)地交易市場針對的并不是所有權(quán)和承包權(quán)，而是從承包權(quán)中脫離的經(jīng)營權(quán)，這也是農(nóng)地市場在土地根本制度下的選擇。

　　新中國成立以來，我國農(nóng)村經(jīng)歷了一系列可謂波瀾壯闊的改革，其中，農(nóng)村土地制度的改革是核心。在全國經(jīng)濟(jì)陷入危機(jī)和僵局時(shí)刻，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的認(rèn)可和推行是土地制度改革創(chuàng)新的重要組成和體現(xiàn)。經(jīng)過30多年的實(shí)踐證明，這一創(chuàng)新所帶來的經(jīng)濟(jì)能量和社會(huì)發(fā)展能量是不可估量的。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的創(chuàng)新在破解當(dāng)時(shí)土地權(quán)利關(guān)系制約，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展這一問題做出了至關(guān)重要的貢獻(xiàn)。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，我國農(nóng)村土地制度也受到了深刻的影響。

　　城鎮(zhèn)化是農(nóng)地制度變革的推動(dòng)力

　　新型城鎮(zhèn)化政策方案目標(biāo)中，一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)與一億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化都是農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。前者是實(shí)現(xiàn)離土進(jìn)城農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)，后者是推動(dòng)中西部農(nóng)民就地進(jìn)城。城鎮(zhèn)化進(jìn)入了歷史上最高速的增長階段，對資源的占用和勞動(dòng)力的需求不斷得到擴(kuò)大，為了追求更高的收入和更好的生活水平，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入難以提高的情況下，勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移是一個(gè)理性的結(jié)果，也是一個(gè)必然的選擇。

　　家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制智慧性創(chuàng)新在于不觸動(dòng)現(xiàn)有法律框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)行“俱樂部”式制度安排，繞開所有權(quán)爭議，進(jìn)行使用權(quán)分離。這種只能由集體成員才能“承包”的“俱樂部”式制度安排，在城鎮(zhèn)化引發(fā)農(nóng)村社會(huì)發(fā)生巨大變化的同時(shí)，衍生了農(nóng)村土地進(jìn)一步改革以適應(yīng)新環(huán)境的最大障礙。這個(gè)障礙并不是使用權(quán)本身，而是所有權(quán)的不明確和使用權(quán)的附加“僅限集體成員”條件造成的。

　　低成本、高速的城鎮(zhèn)化通過對農(nóng)村勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)資源的擠占，引發(fā)了我國當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)面臨的新問題：農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力的流失、耕地荒蕪、村莊凋零等。勞動(dòng)力流失一方面使得農(nóng)村集體土地上的勞動(dòng)投入不足，當(dāng)然，這一方面可以通過機(jī)械化和社會(huì)化服務(wù)得以部分彌補(bǔ)，但是我們還面臨機(jī)械化與社會(huì)化服務(wù)對農(nóng)工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模要求的問題;另一方面就是農(nóng)地荒蕪與無人管理狀態(tài)。城鎮(zhèn)化引發(fā)了農(nóng)村社會(huì)根本的變化，也觸動(dòng)了農(nóng)村土地的基本經(jīng)營制度。

　　農(nóng)地市場已浮出水面

　　由市場來決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的根本法則，在這一法則下，潛在的規(guī)則是由價(jià)格來決定資源的使用。長期以來，我國農(nóng)村集體土地是沒有市場價(jià)格的，盡管集體成員承包土地的產(chǎn)出需要上繳國家(隨著農(nóng)業(yè)稅的減免，這一部分已經(jīng)幾乎沒有了)，留足集體是作為個(gè)體承包土地的代價(jià)，但是這種代價(jià)不是市場運(yùn)作的，且大部分農(nóng)地這種“留足”也沒有了。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展，對農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的吸引和容納，引起農(nóng)村空心、農(nóng)田荒蕪等現(xiàn)象的背景下，對農(nóng)產(chǎn)品的強(qiáng)勁需求(包括量的和質(zhì)的)、對農(nóng)業(yè)多功能性的需求(農(nóng)業(yè)休閑、觀光、體驗(yàn)等)將農(nóng)地的市場價(jià)格再一次擺上臺(tái)面。

　　城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)社會(huì)最大的影響是把人從農(nóng)村土地上向城鎮(zhèn)社會(huì)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。在轉(zhuǎn)移多余的農(nóng)業(yè)從業(yè)者的同時(shí)，在高額的收益率吸引下，也會(huì)把農(nóng)業(yè)所需的從業(yè)者吸引走，從而造成農(nóng)地上勞動(dòng)力的缺失和不足。這個(gè)現(xiàn)象在我國東部沿海的長三角、珠三角和京津冀三大城市圈的農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)得尤其明顯。城鎮(zhèn)化創(chuàng)造出來的就業(yè)吸引農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了兩種典型的現(xiàn)象：一種是村莊的凋零和沒落，土地荒置和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的殘缺。這種情況下，村莊社會(huì)缺乏活力，體現(xiàn)出來的就是留守老人與留守兒童的貧困問題。另一種典型的現(xiàn)象是建設(shè)環(huán)境優(yōu)越的村落，外出務(wù)工人員將務(wù)工收入返回村莊，修建基礎(chǔ)設(shè)施(多數(shù)是自己的自建房)，村落環(huán)境良好，但是缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)依然凋零，農(nóng)村土地撂荒、粗放使用等現(xiàn)象明顯。兩種典型現(xiàn)象都具有一個(gè)共同點(diǎn)：農(nóng)村土地失去優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)力和農(nóng)村村民(村集體成員)對經(jīng)營農(nóng)地逐漸失去興趣。當(dāng)然，這種農(nóng)地上勞動(dòng)力的流失所帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的下降被工業(yè)化所帶來的農(nóng)業(yè)機(jī)械化所彌補(bǔ)，但是這種彌補(bǔ)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入要素中資本要素的提高帶來的生產(chǎn)力，而沒有實(shí)質(zhì)性解決勞動(dòng)力流失引發(fā)的農(nóng)業(yè)效率提高問題。當(dāng)然，機(jī)械化帶來的產(chǎn)量提升在一定范圍內(nèi)掩蓋了勞動(dòng)力流失帶來的損失。

　　城鎮(zhèn)化帶來的農(nóng)村空心化(或者無產(chǎn)化)、農(nóng)地荒蕪(或低效率利用)，同時(shí)也給農(nóng)地帶來了另一個(gè)禮物：資本。“工商資本下鄉(xiāng)”在“是否是新一輪剝奪農(nóng)民” “是否有誠意” “或只是圈地的投機(jī)”的質(zhì)疑聲中一直暗潮涌動(dòng)。農(nóng)村土地的出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓，尤其是土地流轉(zhuǎn)在我國農(nóng)村地區(qū)已不鮮見。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年上半年，全國流轉(zhuǎn)耕地已超全部農(nóng)村承包地的33%。其中，出租和轉(zhuǎn)包方式(非自耕農(nóng)方式)約占80%，完全轉(zhuǎn)讓承包權(quán)方式約占6%，再次轉(zhuǎn)讓方式約占3%。另外一項(xiàng)針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展排名靠前100位的村莊經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析發(fā)現(xiàn)，村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地方，均進(jìn)行過各種形式的土地改革和創(chuàng)新，都在一定程度上跟現(xiàn)行法律規(guī)定的制度有所區(qū)別。這種與現(xiàn)在制度有所區(qū)別，其實(shí)就是已經(jīng)突破了農(nóng)村集體土地的使用權(quán)的“俱樂部”制度安排。在整體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的時(shí)期，資本需要尋找新一輪的投資點(diǎn)，在工業(yè)、能源、鋼鐵、基礎(chǔ)措施等投資建設(shè)過度發(fā)展的背景下，資本對收益的需求會(huì)將投資點(diǎn)轉(zhuǎn)向適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化需求的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)多功能性的特征已經(jīng)引起了工商資本的目光，城鎮(zhèn)化對人的強(qiáng)力的聚集、城市擁擠的小區(qū)、擁擠的道路交通加上愈發(fā)惡化的生活環(huán)境使得人們將目光重新投向農(nóng)村。這種對農(nóng)村的需求不是返回農(nóng)村社會(huì)的需求，而是要有一個(gè)保障基本農(nóng)產(chǎn)品安全、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、滿足休閑游憩需求的農(nóng)地使用。傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制難以承擔(dān)新環(huán)境下城鎮(zhèn)化社會(huì)的新需求，工商資本介入、農(nóng)地市場浮出水面是必然趨勢。

　　城鎮(zhèn)化容納了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高勞動(dòng)效率所釋放出來的勞動(dòng)力，同時(shí)也吸引了優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)短缺，在現(xiàn)有農(nóng)村集體土地制度和“俱樂部”的制度安排下，農(nóng)業(yè)土地出現(xiàn)無勞動(dòng)力使用的局面，農(nóng)地承包經(jīng)營制度下的農(nóng)地細(xì)碎化不利于機(jī)械化，也不利于土地生產(chǎn)率的進(jìn)一步提高。因此，在城鎮(zhèn)化對農(nóng)產(chǎn)品不斷攀升的需求引致下，農(nóng)村土地使用權(quán)的交易市場就此催生。城鎮(zhèn)化的發(fā)展造就了農(nóng)地市場，或者更確切地說應(yīng)該是讓農(nóng)地市場浮出水面。

　　三權(quán)分離的前景展望

　　城鎮(zhèn)化在觸發(fā)農(nóng)村土地市場交易行為的同時(shí)，城鎮(zhèn)土地市場并沒有給農(nóng)村土地市場制度改革帶來任何借鑒。在現(xiàn)有框架下，城鎮(zhèn)土地所有權(quán)國有，盡管設(shè)置了使用權(quán)70年的制度安排，地上不動(dòng)產(chǎn)卻具有資產(chǎn)完全權(quán)利性，這個(gè)資產(chǎn)完全權(quán)利性的重要的體現(xiàn)和實(shí)際用途就是城鎮(zhèn)房子可以進(jìn)行金融抵押，這是由于背后有一個(gè)盡管模糊，但是更大、更穩(wěn)定的大集體——“國家”擁有所有權(quán)。說其模糊，是因?yàn)槠鋵κ褂脵?quán)的行使超出了可以合理預(yù)期變化的邊界，所有權(quán)在“國有”情況下，所有權(quán)的權(quán)利特性會(huì)隱化或人為隱化，使用權(quán)部分上也已經(jīng)在行使了所有權(quán)的權(quán)利。相比之下，農(nóng)村土地集體所有卻出現(xiàn)問題了，因?yàn)檫@個(gè)集體不夠大，但是其模糊程度卻更甚于“國家”，不夠大的集體往往會(huì)出現(xiàn)所有權(quán)侵害使用權(quán)行使的情況，盡管農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)從15年到30年，到很多學(xué)者提出可以長期不變，每一個(gè)變化都無法消除農(nóng)村“小集體”所有權(quán)會(huì)在任何時(shí)候侵害使用權(quán)的隱患。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施過程中，擱置所有權(quán)爭議的基礎(chǔ)是“承包經(jīng)營權(quán)只能賦予集體成員”這個(gè)“俱樂部”前提。

　　城鎮(zhèn)化觸動(dòng)的農(nóng)村土地市場，實(shí)質(zhì)上對土地所有權(quán)是不感興趣的。也就是說，當(dāng)前中國農(nóng)村土地的所有權(quán)的是設(shè)置成“國有”、“集體所有”還是“個(gè)人所有”，并不是農(nóng)村土地市場發(fā)展的前提條件。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的承包經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離，釋放土地生產(chǎn)力的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在新的形勢下，在城鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)擁有量差距的情況下，如果偏要從所有權(quán)去構(gòu)建農(nóng)村土地市場的基本交易原則，那么將面對一系列在現(xiàn)有制度框架下無法解決的問題：交易信息不對稱、交易雙方市場地位懸殊、失地農(nóng)民的社會(huì)保障、土地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的強(qiáng)大動(dòng)機(jī)等。

　　新型城鎮(zhèn)化巨大的需求有兩個(gè)方面，一個(gè)是人的轉(zhuǎn)移，從農(nóng)村社會(huì)(社區(qū))向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)移，二是對農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)不斷的需求，包括“量”和“質(zhì)”的雙重需求。農(nóng)村土地市場交易的動(dòng)機(jī)是發(fā)揮土地的最大生產(chǎn)潛能，通過規(guī)模的擴(kuò)大和資本的投資，提升土地產(chǎn)能，適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)一步的需求。那么，這個(gè)由城鎮(zhèn)化所觸動(dòng)的農(nóng)村土地交易市場，更關(guān)注的是承包經(jīng)營權(quán)是否能夠打破“俱樂部”前提，也就是能夠打破“只能由集體成員承包經(jīng)營”這個(gè)制度安排，讓城鎮(zhèn)資本能夠注入農(nóng)地。農(nóng)村土地交易市場的構(gòu)建是經(jīng)營權(quán)的脫離，而非所有權(quán)的配置。

　　城鎮(zhèn)化對農(nóng)產(chǎn)品的需求衍生了對農(nóng)地的需求，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的放開能夠有效地吸引工商資本的介入和現(xiàn)代經(jīng)營管理方式在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的施用，最重要的是，在資本的引導(dǎo)下，能夠吸引優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力流向農(nóng)業(yè)，解決“誰來種田”“怎么種田”的問題。

　　在保持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不變的前提下，也就是保持所有權(quán)的前提下，放開經(jīng)營權(quán)而不損害農(nóng)民利益的前提做法是穩(wěn)定農(nóng)民對土地的承包權(quán)。農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中的分離，也是在農(nóng)村基本經(jīng)營制度不變下，適應(yīng)城鎮(zhèn)化所引發(fā)和形成的農(nóng)地市場的選擇。穩(wěn)定承包權(quán)我們還面臨這一個(gè)“成員”權(quán)確定的問題，那么，當(dāng)前全國范圍內(nèi)正在實(shí)施的確權(quán)登記能夠給承包權(quán)的“成員”進(jìn)行確定，是穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)。經(jīng)營權(quán)的放開是在打破“俱樂部”的僅有“成員”才能經(jīng)營的制度設(shè)定的，這個(gè)放開是市場化的，經(jīng)營權(quán)會(huì)超越承包權(quán)而直接面向市場。當(dāng)然，在經(jīng)營權(quán)放開的同時(shí)，土地非農(nóng)使用的口子需要從更高的政策層面進(jìn)行監(jiān)管，既需要構(gòu)建國家級的農(nóng)地用途管制度，這是擺在我們面前又一個(gè)緊迫且至關(guān)重要的命題。

　　(作者系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地政策與法律研究中心副教授)