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　　我國農(nóng)業(yè)正處于轉(zhuǎn)型階段，不僅包括從粗放、透支到集約、永續(xù)的資源利用方式轉(zhuǎn)型，從“家家包地、戶戶種田”到經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模的經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型，而且包括從增產(chǎn)導(dǎo)向到競爭力導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策轉(zhuǎn)型。以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系向以競爭力為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系轉(zhuǎn)型乃大勢所趨。根據(jù)國內(nèi)外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和農(nóng)產(chǎn)品價格對比關(guān)系的變化，借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體農(nóng)業(yè)支持政策轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗教訓(xùn)，加快構(gòu)建我國競爭力導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系，提高農(nóng)業(yè)的綜合效益和競爭力，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。

　　農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向中速增長平臺后的問題和挑戰(zhàn)

　　農(nóng)業(yè)也好，整個中國經(jīng)濟(jì)也好，經(jīng)過了30多年的快速增長，從過去的高速增長平臺，已經(jīng)轉(zhuǎn)向一個中速增長平臺。從整個國民經(jīng)濟(jì)來看，1979-2002年，中國GDP年均增長率接近10%。近幾年速度明顯下降，去年是6.7%，絕大部分專家也認(rèn)為6.5%是增長速度下一個臺階的標(biāo)志。這意味著經(jīng)濟(jì)增長從過去30多年10%左右的增長切換到6.5%左右的增長。再從農(nóng)業(yè)發(fā)展來看，農(nóng)業(yè)的情況與整體經(jīng)濟(jì)情況一致。過去3年農(nóng)業(yè)增加值年均增長4.5%，但最近兩年，農(nóng)業(yè)增長速度也在下降，去年是3.3%。中國這么大的一個經(jīng)濟(jì)體，過去30多年農(nóng)業(yè)GDP年均增長4.5%的速度是很高的，但是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化已經(jīng)到了這個階段，農(nóng)業(yè)持續(xù)保持4.5%的增長速度幾乎是不可能的，因為隨著恩格爾系數(shù)的下降，全社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不需要這么快的增長速度，農(nóng)業(yè)自身的條件也不可能支撐高速增長，農(nóng)業(yè)增長也就可能從4.5%的高速平臺轉(zhuǎn)向一個新平臺。新平臺的增長速度是多少?恐怕與宏觀經(jīng)濟(jì)的新平臺不太一樣。2017年，整個宏觀經(jīng)濟(jì)的新平臺大致為6.5%，但是農(nóng)業(yè)新的增長平臺還處于探索的過程。綜合來看，中國農(nóng)業(yè)增長能夠維持在3%，保持10-20年或許將是很好的成績。

　　在這樣的大背景下，中國農(nóng)業(yè)會面臨一些新情況，可以大致概括為3個方面：第一，成本倒掛。導(dǎo)致勞動力成本、土地成本的快速上升，農(nóng)產(chǎn)品成本明顯超過主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國的生產(chǎn)成本。第二，環(huán)境超載。歐盟在農(nóng)業(yè)政策中將環(huán)境問題上升到非常高的高度，其實中國現(xiàn)在也到了這個階段。第三，中國農(nóng)業(yè)包括農(nóng)民收入的增長動能衰減。之前支持農(nóng)業(yè)和收入增長的高速平臺里一些因素在新的平臺里明顯下降，而下一步在新的平臺里怎么去培育支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展新的力量也需要探索。

　　成本倒掛成為最近兩年中國國內(nèi)研究農(nóng)業(yè)政策的學(xué)者研究討論的熱點。2004年以來，中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易連續(xù)13年赤字，今年上半年同樣出現(xiàn)赤字，比去年同期上升較大，由此判斷中國農(nóng)業(yè)其實從2004年開始，就進(jìn)入了對外貿(mào)易依存度逐步上升的發(fā)展階段，這個趨勢恐怕還將持續(xù)，因為只要中國對外開放，只要中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化繼續(xù)向前發(fā)展，中國農(nóng)業(yè)貿(mào)易赤字恐怕就是一個新的常態(tài)。貿(mào)易赤字表象上看是價格倒掛，但是價格因素受短期供求的影響，實質(zhì)還是成本問題。比較中美兩國，中國主要農(nóng)產(chǎn)品成本在不同年份陸續(xù)超過了美國，具體來看，玉米2011年超過了美國，大豆2004年超過了美國;總成本方面也比美國高不少，稻谷比美國高48%，小麥高33%，玉米高120%，大豆高114%，棉花高89%，花生高84%。而且成本差異恐怕還在擴(kuò)大，因為中國的成本上升速度明顯超過美國的成本上升速度。

　　在環(huán)境超載問題上，中國目前6.2億噸糧食產(chǎn)量、1.8億噸肉類、7000萬噸水產(chǎn)品，以及棉花等作物，這么大的產(chǎn)能和成就，是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的，相當(dāng)一部分產(chǎn)能從環(huán)境角度看是不可持續(xù)的，也是未來需要逐步退出的產(chǎn)能。在這個過程中，對整個農(nóng)業(yè)政策體系帶來重大挑戰(zhàn)，包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策需要去適應(yīng)這樣的重大變化。

　　此外，支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)增收的動能在不斷衰減。前些年財政收入增長速度非?？?，對農(nóng)業(yè)投入的增長速度也很快，但是這些年速度降下來。2011-2016年，全國一般公共預(yù)算增長速度以前是兩位數(shù)，到去年下降到4%。財政對農(nóng)業(yè)的支持，2001年加入WTO時達(dá)成的協(xié)議，前些年有非常充足的利用空間，但最近幾年空間逐步縮小。例如關(guān)稅配額，稻谷、小麥、玉米三大谷物關(guān)稅稅率只有65%，而日本大米1999年4月份實行關(guān)稅化后，征收每公斤351日元的配套關(guān)稅，按照當(dāng)時價格算是778%;韓國2015年實行關(guān)稅化之后，關(guān)稅是513%。也就是說中國與韓國、日本同樣都是人多地少、小規(guī)模農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)，但他們以778%和513%的關(guān)稅稅率保護(hù)國內(nèi)大米市場的安全。中國現(xiàn)在按照65%的關(guān)稅進(jìn)口大米到國內(nèi)還是安全的，比國內(nèi)大米價格還要高，但是這個高的邊際也不會太高，而且安全期也在逐步減少，如果未來國外大米仍按照65%的關(guān)稅進(jìn)入中國市場將會對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來一系列挑戰(zhàn)。

　　推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的三條主線

　　在成本倒掛、環(huán)境超載、動能衰減的系列問題下，出路就是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)的效益和競爭力。今年中央一號文件把推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為一條主線，下一步要沿著三條主線往前推進(jìn)，也是最核心的三個方面。

　　提高中國農(nóng)業(yè)的競爭力。解決農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性問題，需要借鑒歐美加入WTO以來在農(nóng)業(yè)政策方面的一些調(diào)整經(jīng)驗。目前中國的農(nóng)業(yè)支持政策仍是增產(chǎn)導(dǎo)向的，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)向競爭力導(dǎo)向。怎樣轉(zhuǎn)向競爭力導(dǎo)向?從中國這種小規(guī)模農(nóng)業(yè)來講，提高競爭力應(yīng)堅持兩條規(guī)則。一方面，在成本和價格方面提高競爭力。通過降低成本增強(qiáng)價格競爭力，比如針對價格倒掛改變政府托市收購政策，棉花、大豆實行目標(biāo)價格補(bǔ)貼，玉米實行收儲制度改革，大思路就是價補(bǔ)分離，在市場決定價格的情況下，國內(nèi)市場的價格才能真正降下來，這樣價格倒掛程度就能有所緩和。另一方面是擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。中國是小規(guī)模生產(chǎn)占主導(dǎo)，無論農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到什么程度，哪怕只留下1%的農(nóng)業(yè)勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，中國農(nóng)業(yè)規(guī)模仍然趕不上新大陸國家，也趕不上歐盟國家。但是中國在擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力方面還有很大潛力，潛力還沒有充分挖掘。第三方面，需要調(diào)整農(nóng)業(yè)支持政策。根據(jù)OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)的資料，近些年中國農(nóng)業(yè)支持水平上升較快，但存在一個大問題，中國農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)有相當(dāng)一部分是市場價格支持，這部分要降下來，同時加大對一般公共服務(wù)的支持，包括土地整治、中低產(chǎn)田改造、節(jié)水灌溉、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)機(jī)械化。通過對這些領(lǐng)域的支持，能夠降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接成本。要提高小規(guī)模農(nóng)業(yè)的競爭力，需要把精力放在特色和功能上，通過延長產(chǎn)業(yè)鏈、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能性等，發(fā)揮小規(guī)模農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢，下一步重構(gòu)中國農(nóng)業(yè)支持政策體系要把這些方面作為重點。

　　提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力。2004年以來，中央政策已經(jīng)開始采取一系列措施加大對農(nóng)業(yè)環(huán)境問題的治理力度，包括農(nóng)業(yè)部近年來實施的“一控兩減三基本”，其實有些地方化肥、農(nóng)藥使用量已逐年下降，下降的速度比預(yù)計的要快，不需要到2020年就能達(dá)成目標(biāo)。在提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力中要關(guān)注種植業(yè)和畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)。種植業(yè)要促進(jìn)邊際產(chǎn)能退出，6.2億噸的糧食產(chǎn)量來之不易，相當(dāng)一部分來自邊際產(chǎn)能，如果把生產(chǎn)者的財務(wù)成本和對環(huán)境破壞的外部成本都算在內(nèi)的話，有相當(dāng)一部分產(chǎn)能成本太高，這一部分高成本產(chǎn)能應(yīng)該退出。現(xiàn)在已經(jīng)著手規(guī)劃，農(nóng)業(yè)部提出“鐮刀彎”策略，玉米非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)大概有五千萬畝要退出，還有一些其他地區(qū)實施了輪作休耕試點。這些方面應(yīng)該向歐盟學(xué)習(xí)，借鑒他們豐富的經(jīng)驗，相對成熟的政策。在畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)方面同樣也有邊際產(chǎn)能退出的問題，包括生豬養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水產(chǎn)捕撈等。如果把對環(huán)境的影響、對環(huán)境造成的損害計入生產(chǎn)成本里的話，也有一部分產(chǎn)能成本太高，這部分產(chǎn)能也是應(yīng)該退出來的。今年的中央一號文件在這些方面也提出了政策和措施，要求南方水網(wǎng)地區(qū)降低生豬養(yǎng)殖密度，江河湖海實施限捕、禁捕，近海捕撈按照農(nóng)業(yè)部的規(guī)劃從2015年的1300萬噸降到2020年的1000萬噸。政府投入財政資金把產(chǎn)能退出來，這與工業(yè)領(lǐng)域的煤炭、鋼鐵去產(chǎn)能在政策操作上是一樣的。

　　培育農(nóng)業(yè)發(fā)展的新動能。舊的支持因素逐漸失效就需要新的因素支撐，而新的因素需要改革來釋放。首先是改革產(chǎn)業(yè)勞動力分配問題，中國仍存在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重太高的問題，目前第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重占27%，明顯偏高。下一階段，要注重培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，包括城市打工者中愿意回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的人，需要把他們吸引回農(nóng)村。農(nóng)民工進(jìn)城，年輕的文化水平高的都出去了，年紀(jì)大的文化水平低的留在農(nóng)村，把中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展交給留在農(nóng)村的年紀(jì)大的文化水平低的人，恐怕是不行的。希望有一些年輕的、文化水平高的人能回到農(nóng)村，提高發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的起點，要達(dá)到這個目標(biāo)需要配套措施。其次是土地的問題。中國配套了較好的土地制度，實行三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。但農(nóng)村建筑用地，包括宅基地，也希望下一步有所改革，把農(nóng)村閑置宅基地、閑置房利用起來。最后是資金的問題。從財政的角度要增量有困難，所以現(xiàn)在通過財政投入的機(jī)制需要調(diào)整，要通過杠桿撬動更多金融資本和社會力量進(jìn)入農(nóng)村。在中國農(nóng)村發(fā)展的資金問題上，農(nóng)村金融也是重要困擾之一，下一步要加快農(nóng)村金融改革步伐，在財政資金之外更多利用信貸資金，為新階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供更多金融方面的支持。#FormatImgID_0#

　　(作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長)