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渭源縣位于甘肅省中部，是六盤山片區(qū)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣之一。全縣總?cè)丝?4.5萬人，其中農(nóng)村居民32.3萬人。2015年全縣GDP總量約為26.84億元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為18587元和5814元，遠(yuǎn)低于同期全國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的31195元和11422元。
受自然環(huán)境、基礎(chǔ)條件等制約，渭源縣農(nóng)村貧困面較大、貧困程度較深。2011年底全縣2300元以下扶貧對象達(dá)14.39萬人，貧困發(fā)生率為44.5%。“精準(zhǔn)扶貧”相關(guān)政策實(shí)施以來，渭源縣共減少貧困人口約5.7萬人，其中2014年減少2.75萬人，2015年減少1.49萬人，2016年減少1.46萬人。截至2016年底，渭源縣全縣貧困人口約為4.57萬人，貧困發(fā)生率約為14.83%。盡管精準(zhǔn)扶貧工作開展以來取得一定成效，但貧困發(fā)生率仍處于較高水平。
易地扶貧搬遷實(shí)現(xiàn)“挪窮窩”
識別貧困戶并準(zhǔn)確把握易地扶貧搬遷貧困戶的住房需求。易地扶貧搬遷對象主要面對居住在深山、石山、高寒、荒漠化及地方病多發(fā)等生存環(huán)境較差、不具備基本發(fā)展條件和生態(tài)環(huán)境脆弱、限制或禁止開發(fā)地區(qū)的貧困農(nóng)戶。在征求該類貧困農(nóng)戶搬遷意愿的基礎(chǔ)上合理選擇搬遷方式、確定搬遷農(nóng)戶的住房需求。
渭源縣目前對易地扶貧搬遷農(nóng)戶主要采取集中安置和靈活安置兩種方式。集中安置主要包括行政村內(nèi)就近集中安置、建設(shè)移民新村、依托小城鎮(zhèn)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)安置、依托重大工程和國有農(nóng)(林)場等建設(shè)基地安置、依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置等;靈活安置包括插花安置、投親靠友等方式。貧困農(nóng)戶可根據(jù)自身需要選擇合適的安置方式，按照規(guī)劃自建或聯(lián)建住房。
嚴(yán)格控制住房面積標(biāo)準(zhǔn)，合理確定住宅建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。渭源縣按照《甘肅省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作的意見》的要求，對住房面積進(jìn)行了嚴(yán)格控制。2016年建檔立卡戶戶均農(nóng)村建房住房建筑面積為87.84平方米，人均19.12平方米;非建檔立卡戶戶均住房面積100平方米，人均住房面積24.6平方米。城鎮(zhèn)購房住房面積戶均78.5平方米，人均住房面積16.6平方米。
按照中央預(yù)算內(nèi)補(bǔ)助資金、地方政府債券、專項(xiàng)建設(shè)基金人均2.274萬元主要用于建檔立卡住房建設(shè)補(bǔ)助的規(guī)定，5人以上家庭補(bǔ)助資金不得高于11.37萬元，3人以下家庭補(bǔ)助資金不得低于6.82萬元。針對非建檔立卡貧困戶，提供人均5000元省級建房補(bǔ)貼。
創(chuàng)新投融資機(jī)制、解決資金籌集難題。善用國家易地扶貧搬遷金融貸款政策，爭取農(nóng)發(fā)行易地扶貧搬遷低息貸款。2014年和2015年渭源縣政府共爭取到中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行易地扶貧搬遷低息貸款7.4億元、易地扶貧搬遷項(xiàng)目專項(xiàng)建設(shè)基金5400萬元，2016年申請政策性銀行全額貼息貸款8634.5萬元。
統(tǒng)籌利用中央預(yù)算內(nèi)資金、地方政府債券、專項(xiàng)建設(shè)基金和金融機(jī)構(gòu)長期低息貸款。其中，中央預(yù)算內(nèi)資金全部用于住房建設(shè)補(bǔ)助;地方債券和專項(xiàng)建設(shè)基金在滿足搬遷群眾住房建設(shè)的前提下由縣級統(tǒng)籌使用;長期低息貸款由縣級統(tǒng)籌使用，用于建檔立卡貧困戶住房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及對建檔立卡貧困戶的后續(xù)扶持。
整合危舊房改造項(xiàng)目、暢通工程項(xiàng)目、飲水工程項(xiàng)目、農(nóng)村電網(wǎng)改造項(xiàng)目等各類項(xiàng)目資金用于易地扶貧搬遷項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以提升集中安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。
產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)“換窮業(yè)”
扶持農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定貧困戶增收主渠道。馬鈴薯種薯產(chǎn)業(yè)、中藥材產(chǎn)業(yè)、畜草產(chǎn)業(yè)是渭源縣農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，再加上蔬菜產(chǎn)業(yè)和玉米產(chǎn)業(yè)，構(gòu)成了貧困農(nóng)戶收入主要來源。渭源縣政府投入大量資金，建設(shè)馬鈴薯科技示范點(diǎn)、中草藥材標(biāo)準(zhǔn)化種植基地、設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目以發(fā)揮示范作用，鼓勵農(nóng)戶擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植規(guī)模。
發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的帶動作用，鼓勵農(nóng)村能人、農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)村合作組織帶動貧困戶增收。整合貧困戶扶貧資金，作為股份投入到具有發(fā)展優(yōu)勢的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。創(chuàng)新“合作社+農(nóng)戶”“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”“企業(yè)+農(nóng)戶”等利益聯(lián)結(jié)模式，通過企業(yè)和農(nóng)村能人的帶動，增加貧困戶的就業(yè)機(jī)會，同時(shí)向貧困戶傳授種養(yǎng)殖經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，從而保障貧困農(nóng)戶增收。
發(fā)展馬鈴薯、中草藥等特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)，降低自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)對貧困農(nóng)戶增收帶來的不利影響。在國家層面實(shí)施的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的基礎(chǔ)上，渭源縣推廣實(shí)施了針對當(dāng)?shù)鼐用竦鸟R鈴薯保險(xiǎn)，2016年參保面積比例約為63%;同時(shí)試點(diǎn)開展中草藥產(chǎn)值保險(xiǎn)，2016年參保面積比例約為12.5%，貧困戶實(shí)現(xiàn)全覆蓋。中草藥產(chǎn)值保險(xiǎn)為農(nóng)戶提供自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和中藥材價(jià)格下跌風(fēng)險(xiǎn)的雙重保障。
積極開展農(nóng)產(chǎn)品深加工，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，探索產(chǎn)業(yè)扶貧新路徑。積極發(fā)展馬鈴薯、中藥材等特色農(nóng)產(chǎn)品種植和綠色肉食品、中藥材加工及銷售，積極推進(jìn)電商物流、文化旅游、光伏發(fā)電等新興產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧新業(yè)態(tài)，促進(jìn)貧困戶增產(chǎn)增收。
鼓勵貧困農(nóng)戶勞動力非農(nóng)就業(yè)，拓寬農(nóng)戶增收渠道。一方面為貧困農(nóng)戶勞動力開展培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定，提升非農(nóng)就業(yè)能力素質(zhì)，累計(jì)完成各類培訓(xùn)16.3萬人次、職業(yè)技能鑒定1.3萬人，實(shí)現(xiàn)貧困勞動力技能培訓(xùn)全覆蓋。另一方面實(shí)施跨省務(wù)工勞動力交通費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制，鼓勵貧困農(nóng)戶勞動力通過非農(nóng)就業(yè)實(shí)現(xiàn)增收，為建檔立卡貧困戶勞動力提供往返路費(fèi)。
主要經(jīng)驗(yàn)
善用扶貧貸款資金實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)收益扶持。渭源縣政府通過整合分散的扶貧貸款資金、助農(nóng)資金及貧困戶現(xiàn)有資源，作為貧困戶的股份投入到具有發(fā)展優(yōu)勢的新型經(jīng)營主體或農(nóng)業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中，并以利潤分紅、技術(shù)培訓(xùn)、就業(yè)參與和產(chǎn)品回購等方式增加貧困農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收益或工資性收入。
堅(jiān)持易地扶貧搬遷與創(chuàng)新投融資機(jī)制、產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展、公共服務(wù)保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合。首先，在選擇易地扶貧搬遷集中安置點(diǎn)時(shí)，綜合考慮貧困農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源、非農(nóng)就業(yè)能力等因素，依托城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重大工程或國有農(nóng)(林)場基地及鄉(xiāng)村旅游區(qū)建設(shè)集中安置點(diǎn)，在確保貧困農(nóng)戶“挪窮窩”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)“換窮業(yè)”，解決搬遷農(nóng)戶的長遠(yuǎn)生計(jì)。其次，通過創(chuàng)新投融資機(jī)制提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和公共服務(wù)保障水平，切實(shí)改善貧困農(nóng)戶的居住環(huán)境。
注重發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)保障貧困農(nóng)戶穩(wěn)定增收入。在渭源縣，馬鈴薯、中藥材以及玉米等農(nóng)作物種植是大多數(shù)貧困農(nóng)戶的主要收入來源。干旱惡劣的氣候條件經(jīng)常導(dǎo)致貧困農(nóng)戶入不敷出，同時(shí)市場價(jià)格下跌的風(fēng)險(xiǎn)加重了上述問題。通過發(fā)展馬鈴薯保險(xiǎn)、中草藥產(chǎn)值保險(xiǎn)等政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，能夠在一定程度上降低自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)對農(nóng)戶帶來的沖擊。
存在難題
易地扶貧搬遷安置區(qū)規(guī)劃選址和用地落實(shí)難，征地費(fèi)用上漲推高了搬遷成本。一方面受土地資源的制約，本村、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)適宜作為安置區(qū)的土地越來越少;另一方面由于擬建安置區(qū)的土地條件相對較好，原有農(nóng)戶大多不愿兌換、置換，加之征地費(fèi)用不斷上漲，使安置區(qū)選擇、宅基地征地費(fèi)用不斷升高，落實(shí)難度越來越大。隨著易地扶貧搬遷規(guī)模不斷擴(kuò)大，安置用地緊缺成為易地扶貧搬遷的主要難題。
易地扶貧搬遷住房面積標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格，難以滿足貧困農(nóng)戶的實(shí)際需求。為了降低貧困戶在移民搬遷中的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，甘肅省對易地扶貧搬遷農(nóng)戶的住房建設(shè)面積制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，如2016年建檔立卡戶戶均農(nóng)村住房建筑面積為87.84平方米，人均19.12平方米;非建檔立卡戶戶均住房面積100平方米，人均住房面積24.6平方米。
然而這與農(nóng)村實(shí)際存在一定的偏差。貧困農(nóng)戶在住房建設(shè)時(shí)往往綜合考慮到孩子結(jié)婚等人口增加的因素，在建造房屋時(shí)希望能夠一步到位，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的生產(chǎn)生活習(xí)慣相悖，不能滿足農(nóng)戶的實(shí)際需求。
易地扶貧搬遷項(xiàng)目中央政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低、地方政府財(cái)力難以配套，導(dǎo)致貧困農(nóng)戶搬遷資金缺口較大。當(dāng)前易地扶貧搬遷項(xiàng)目建設(shè)資金由中央政府、地方政府和貧困農(nóng)戶共同承擔(dān)。在具體項(xiàng)目建設(shè)中，由于中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低、地方財(cái)政財(cái)力有限難以配套，貧困農(nóng)戶搬遷的自籌資金缺口較大。在調(diào)研地區(qū)的上灣鄉(xiāng)，目前已經(jīng)完成異地搬遷的貧困農(nóng)戶幾乎大部分都背負(fù)債務(wù)，部分農(nóng)戶多達(dá)10余萬元。部分特別困難農(nóng)戶盡管有搬遷意愿，但受限于經(jīng)濟(jì)條件，無法進(jìn)行搬遷。
扶貧產(chǎn)業(yè)培育較為困難，產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展的可持續(xù)性存在一定問題。首先，在農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)培育方面，目前渭源縣農(nóng)田灌溉、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，難以滿足馬鈴薯、中草藥以及玉米等發(fā)展要求。其次，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條較短，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售脫節(jié)，產(chǎn)品附加值較低，經(jīng)濟(jì)效益較差。此外，在發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)過程中，技術(shù)型人才較少，大多數(shù)農(nóng)民仍然依靠傳統(tǒng)的耕作方式和養(yǎng)殖模式。
盡管新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在帶動貧困戶增收方面起到了一定的作用，但部分農(nóng)業(yè)企業(yè)與貧困農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制松散，積極性不足;甚至一部分種植或養(yǎng)殖業(yè)合作社是為完成政府行政目標(biāo)而設(shè)立，發(fā)展產(chǎn)業(yè)的動力不足，扶貧產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展的可持續(xù)性存在問題。
貧困農(nóng)戶精準(zhǔn)識別與現(xiàn)行農(nóng)村低保制度不能有效銜接、部分地區(qū)貧困戶和低保戶錯(cuò)配，扶貧資金分配不均易引發(fā)農(nóng)戶之間矛盾。將“通過低保政策兜底一批”作為精準(zhǔn)扶貧的一項(xiàng)內(nèi)容，需要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保制度與精準(zhǔn)扶貧政策的有效銜接，充分發(fā)揮兩個(gè)政策在脫貧攻堅(jiān)中有機(jī)結(jié)合的重大作用。當(dāng)前，渭源縣低保標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)戶分為一、二、三、四檔。其中，一類、二類、三類、四類低保人均月補(bǔ)貼金額分別為275元、234元、84元和58元;一般一、二類低保農(nóng)戶占比較小，三、四類低保戶占比較高。
村莊中特別困難戶是少數(shù)，易于識別和推選，且推選后較少產(chǎn)生爭議;除了特別困難的農(nóng)戶，其余的多數(shù)農(nóng)戶狀況相差不大，然而一旦被確立為貧困戶將會享受大量的優(yōu)惠政策，從而引起農(nóng)戶之間的矛盾。此外，部分地區(qū)將三、四類低保農(nóng)戶確立為貧困戶，導(dǎo)致貧困農(nóng)戶與低保農(nóng)戶錯(cuò)配，出現(xiàn)貧困戶條件甚至比低保農(nóng)戶條件更為優(yōu)越的現(xiàn)象。
精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制有待健全，未對不同的貧困層面區(qū)分考核。渭源縣扶貧工作主要分三個(gè)層面展開，即貧困縣“脫貧摘帽”、貧困村退出及貧困農(nóng)戶退出。然而當(dāng)前考核機(jī)制并未在不同層面進(jìn)行區(qū)分。以貧困農(nóng)戶層面為例，當(dāng)前考核機(jī)制同時(shí)對貧困農(nóng)戶滿意度和同村非貧困戶滿意度進(jìn)行測評，由于貧困戶與非貧困戶之間在優(yōu)惠政策上的懸殊差異，容易導(dǎo)致非貧困戶做出不客觀的評價(jià)。對于非貧困戶滿意度的測評更適合在貧困村層面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等指標(biāo)開展。
部分貧困農(nóng)戶已經(jīng)達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)但不愿意退出，影響貧困工作的進(jìn)一步開展。隨著扶貧工作的不斷深入開展，部分貧困農(nóng)戶已經(jīng)達(dá)到了脫貧的標(biāo)準(zhǔn)，但不愿意在脫貧確認(rèn)書上簽字;因?yàn)橐坏┩顺觯蜔o法再享受國家給予的各項(xiàng)政策優(yōu)惠。然而，對于政府而言，貧困農(nóng)戶“不脫貧”將會導(dǎo)致扶貧工作難以通過考核，導(dǎo)致扶貧工作被部分農(nóng)戶“牽著走”，影響扶貧工作的進(jìn)一步開展。
扶貧工作的動態(tài)調(diào)整機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)
