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　　上海市農業(yè)委員會課題組

　　在細化和落實農地“三權分置”，促進農地流轉的大背景下，因勢利導探索農民土地承包經營權有償退出已成為當下農村土地制度改革的重要內容。從2017年1月起，我們對上海中遠郊的松江、奉賢、金山、崇明四區(qū)部分村的農戶進行了土地承包經營權退出意愿調查。通過調研，我們認為上海應按照中央文件精神，摸清農民對退出土地承包經營權的意愿，在不違背和損害農民利益的基礎上，穩(wěn)妥引導農民開展退出土地承包試點。

　　辯證看待農村土地承包經營權有償退出的模式，未來試點實踐應以完全退出為重點

　　目前農民土地承包經營權退出主要有兩種路徑：一是強制性退出，二是引導性退出。對強制性退出，國家已有相關法律法規(guī)作了制度設計，本次調研重點放在引導性退出。

　　農村土地承包經營權退出是一個漸進的過程。現(xiàn)階段在大部分地區(qū)，所謂的土地承包經營權退出，主要表現(xiàn)為二輪承包期內的土地經營權退出，實質為不完全退出，即保留土地承包權，將經營權委托村集體統(tǒng)一流轉。從某種意義上說，不完全退出是土地承包經營權退出的初級階段。而真正意義上的農村土地承包經營權退出是土地承包經營權的整體退出，其實質是完全退出，即農民將土地承包經營權退還給集體經濟組織，徹底割斷與土地的聯(lián)系，并真正融入城市化進程。

　　上海農村人均占有耕地面積較少，除崇明區(qū)外，一般農民人均擁有1畝左右承包地。在推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中，上海是全國較早開展土地承包經營權退出的地區(qū)之一。2015年下半年起，上海松江率先探索開展了老年農民退出土地承包增保障的做法。目前全區(qū)32775名老年農民退出了36222.95畝承包地，并自愿簽訂了完全退出土地承包的確認書(屬完全退出)。從2016年起，松江區(qū)對老年農民退出土地承包的(土地承包共有人中如有子女的，必須將整戶承包地全部流轉)，在每人每月860元農村養(yǎng)老保障金的基礎上，由區(qū)財政每月再補貼664元，使老年農民每月收入達到上海鎮(zhèn)保水平1524元(整戶退出承包地的中青年農民不享受老年農民社會保障補貼政策，按土地流轉政策每年享受折合250公斤稻谷的流轉費，2029年二輪延包結束后仍享有承包權利)。奉賢區(qū)則從2017年起，區(qū)財政專門列支資金，對承諾將承包地流轉出的老年農民(二輪延包期滿后仍享有承包權利，屬不完全退出)，每月給予100元的退養(yǎng)補貼。全區(qū)57737名老年農民中，有36579人符合退出條件并自愿退出，每年每位農民1200元的退養(yǎng)補助金由區(qū)財政承擔。

　　未來上海開展農民土地承包經營權有償退出的重點，應放在引導性完全退出上。通過建立合理的退出機制方案，讓有條件地區(qū)已完全離鄉(xiāng)的農戶自愿選擇將土地承包經營權退還給集體經濟組織，實現(xiàn)“離鄉(xiāng)離土”，并真正融入城市，為推進農業(yè)適度規(guī)模經營和加快農業(yè)現(xiàn)代化進程創(chuàng)造條件。

　　引導性開展農民土地承包經營權退出必須考慮各種主客觀因素，尤其不能違背農民意愿

　　農民土地承包經營權是否退出，尊重農民意愿是關鍵。通過對上海四個區(qū)1255戶有承包地的農戶問卷調查匯總，我們認為，農村土地承包經營權退出，特別是真正意義上的完全退出，必須做到因地制宜穩(wěn)妥推進，要防止農民“被上樓”“被退地”。

　　推進農村土地承包經營權有償退出的客觀條件。從調研情況看，城市化進程快、農民非農就業(yè)程度高、經濟社會發(fā)展水平較高地區(qū)，推進土地承包經營權退出的客觀條件比較成熟，可以先行探索。一般應具備四方面條件：一是政策實施區(qū)域要有較高的城鎮(zhèn)化率。城鎮(zhèn)化率越高，農戶的生產生活方式就越與城鎮(zhèn)居民近似，越容易融入城市，承包地的社會保障屬性越弱，退出土地可獲得較客觀的經濟收益。調研涉及相關村中有65.3%的受訪農戶愿意退出土地承包，高于上年同期同域調研農民意愿28個百分點。二是政策實施區(qū)域要有較高的經濟發(fā)展水平。調研涉及的地區(qū)雖位于中遠郊，但農民收入水平也都較高，村民年人均可支配收入都在2萬元以上，達到上海同期的平均水平。三是農村土地承包確權登記頒證工作扎實。農村承包地確權登記頒證，有利于明晰土地的財產權利，有利于規(guī)范土地流轉，實現(xiàn)農業(yè)適度規(guī)模經營。經統(tǒng)計，受訪農戶承包地確權登記頒證率超過99%。四是政府制訂出臺相關引導性政策。奉賢區(qū)出臺相關政策，對自愿有償退出至二輪延包期內的土地經營權的農戶予以社會保障補助。調查顯示，該區(qū)受訪農戶退出土地承包的比例(78.9%)明顯高于經濟水平同等程度的金山(39.8%)、崇明(53.8%)兩區(qū)，由此證明地方政府有無出臺引導性政策是決定農民是否愿意退出承包權的關鍵因素。

　　推進農村土地承包經營權有償退出的主觀意愿。調查顯示，全部1255名受訪農戶中，有820人表示愿意退出土地承包，比例為65.3%;有435人表示不愿退出土地承包，比例為34.7%。

　　從調研情況看，影響農戶退出土地承包意愿的因素，可以歸納為經濟因素、個人因素和家庭因素三類。經濟因素中，我們考察了農戶退出土地承包意愿與農戶家庭年收入，商品房和小汽車的擁有情況的關系。調研顯示，愿意退出土地承包的820名農戶中，家庭年收入在6萬元以上的占33.3%;不愿退出土地承包的435名農戶中，家庭年收入在6萬元以上的也占41.4%;愿意退出與不愿意退出兩類群體擁有商品房和小汽車的情況也無顯著差異。上海作為國內最發(fā)達的地區(qū)之一，城鄉(xiāng)居民家庭經濟水平普遍較高，因此，經濟因素對農民是否愿意退出承包地的關鍵因素明顯減弱。在座談調研時，我們了解到一些家庭經濟條件較好的農戶對承包地有較高的預期，待價而沽不愿退出的反而不在少數(shù)，對這一情況應值得關注。個人因素中，影響退出土地承包意愿的主要有年齡、學歷和職業(yè)。年紀輕、學歷高、非農就業(yè)的受訪農戶，由于掌握一定的職業(yè)技能，擁有穩(wěn)定的工作收入，承包地的經濟和社會保障功能對他們而言較為淡化，因此，一般愿意退出土地承包經營權。調查發(fā)現(xiàn)，35~45歲的青壯年受訪農戶愿意退出的比例為74.3%，高于60歲以上的受訪農戶(63%);高中(含中專)學歷的受訪農戶，愿意退出的比例為70.3%，高于初中以下學歷的農戶(64.8%);非農就業(yè)的受訪農戶，愿意退出的比例為69.7%，而純務農的受訪農戶，愿意退出的比例則為60.9%。家庭因素中，影響退出土地承包意愿的，主要是家庭結構和承包地情況。調研座談時，基層普遍反映，已與子女分戶承包的老夫妻農戶，由于迫切希望提早享受社會保障，因此普遍愿意一次性全部退出土地承包，且年齡越大，退出承包地換取增加社會保障的意愿越強烈。對承包地全部流轉出去的受訪農戶調研顯示，愿意退出的比例為66.5%，高于部分流轉的受訪農戶(59.4%)。我們實地調研的松江葉榭和奉賢南橋兩地承包地流轉率分別是99%和70%，金山廊下和崇明橫沙兩地承包地流轉率均為50%，而這四個地方受訪農戶愿意退出土地承包意愿的比例分別是98.9%、78.9%、39.8%和53.8%。顯然，流轉率與退出意愿存在著對應關系。問卷統(tǒng)計還顯示，松江、奉賢、金山、崇明四區(qū)受訪農戶家庭平均擁有承包地面積分別為2.8畝、2.6畝、4.2畝和3.4畝，對應退出意愿可知，家庭承包地越多的農戶越不愿意退出土地承包。

　　引導性開展農民土地承包經營權退出的關鍵，是不損害農民利益。對愿意退出土地承包的受訪農戶，我們設計了三種補償方式，分別是“一次性經濟補償，每畝承包地補償5萬元左右”“承包經營權證上的人都取得類似鎮(zhèn)保的保障水平”“每畝承包地補償2萬元左右，承包經營權證上的人都解決就業(yè)”。統(tǒng)計結果表明，選擇“承包經營權證上的人都取得類似鎮(zhèn)保的保障水平”的有441人，排位第一，比例為53.8%;選擇“一次性經濟補償，每畝承包地補償5萬元左右”的有233人，比例為28.4%;選擇“每畝承包地補償2萬元左右，承包經營權證上的人都解決就業(yè)”的有102人，比例為12.4%;另有44人不認可上述三種補償標準，希望另行設計。

　　對441名選擇“承包經營權證上的人都取得類似鎮(zhèn)保的保障水平”的農戶，我們做了跟蹤分析，45歲以上的有305人，占69.2%;初中及以下學歷的有296人，占67.1%;從事務農的有295人，占66.9%;家庭年收入4萬元以下的有159人，占36.1%;承包地全部流轉出去的有357人，占81%。這表明，選擇該補償方式的受訪農戶，多為中老年群體，其文化程度相對偏低，家庭經濟收入較低，從事農業(yè)生產且沒有保留承包地的相對較多，因此把承包地視為養(yǎng)老的重要保障。

　　對不愿意退出土地承包的受訪農戶，我們設計了四種理由，分別是“補償力度不夠”“與補償無關，希望承包地能留給后代”“不了解政策，吃不準”“愿意從事農業(yè)，有穩(wěn)定感”。統(tǒng)計結果表明，有208人選擇“補償力度不夠”，占47.8%;選擇“不了解政策，吃不準”的有134人，占30.8%;表示希望將承包地留給后代和愿意從事農業(yè)的受訪對象分別為64名和29名，分別占14.7%和6.7%。

　　綜上，不愿退出土地承包的農戶主要是認為補償力度不夠，這也從另外一個側面印證了農戶退出承包地的主要條件，即只要補償達到了心理價位，農戶還是愿意完全退出土地承包的。

　　通過調研，我們認為，上海在探索農村土地承包經營權退出機制中的兩種模式(松江的完全退出和奉賢的不完全退出)具有典型示范引領意義。對于不完全退出者，在不放棄承包權的情況下，土地保障功能依然存在，其退出補償標準主要基于“二輪”土地承包期剩余年限和承包地年均流轉收益標準，給予適當社會保障補助，這也是奉賢區(qū)受訪農戶退出土地承包意愿高于金山、崇明兩區(qū)的原因所在。對于完全退出者，由于農地承包者失去了“二輪”承包期內和期滿后的土地承包經營權以及附著其上的所有福利，退出的補償標準不能由土地的農業(yè)收入價值所決定，還要綜合考慮土地的保障價值以及預期收益。退出補償標準可基于農業(yè)收入的流轉價值、當前的社會保障水平，以及適當、合理的預期收益進行綜合測算。在實踐中，松江區(qū)對老年農戶每人每月補貼664元(每人每年補貼7968元)，其補償標準與當?shù)貙嶋H相符合，受到了普遍歡迎。目前該區(qū)3.28萬老年農戶中只有58名不愿意退出土地承包。

　　由此，在確定補償標準制訂相關政策時，應堅持兩個防止：一是要防止補償標準過高，若明顯高于同期的征地補償標準，則沒有試點操作的可行性;二是要防止補償標準過低，防止政府或集體借土地退出之名變相剝奪農民權益。調研顯示，本市松江、奉賢兩區(qū)的做法都符合各自實際，較好地維護了農民的利益。

　　穩(wěn)妥推進農村土地承包經營權有償退出的對策建議

　　上海有條件的地區(qū)可以積極穩(wěn)妥推進農戶退出土地承包，并逐步完善健全退出的引導機制。要通過頂層設計，健全政策體系，讓承包農戶不僅“安心”，愿意退出土地經營權;還要“動心”，主動要求完全退出承包地。

　　一要因地制宜建立退出模式。在試點開展農民土地承包經營權有償退出過程中，建立多元化的退出模式，是當前和今后一段時期需要不斷探索研究的重點。在推進過程中，既要考慮“二輪”承包期內農民所擁有土地承包權和經營權的退出，還要研究“二輪”承包期滿后的土地承包經營權歸屬問題。要統(tǒng)籌兼顧，不能搞一刀切。有條件的地區(qū)，既可學習松江區(qū)探索老年農戶完全退出承包地機制，也可學習奉賢區(qū)引導農戶流轉土地經營權。

　　二要充分尊重農民意愿。政府部門在探索推行退出土地承包政策時，必須因地制宜，在條件成熟的地區(qū)先行試點;應尊重農戶的個人意愿，并充分考慮不同農戶群體的訴求;政策設計要有彈性，分類制定補償方案供農戶選擇，從而保障政策實施的公平性，提高施政滿意度。

　　三要加快戶籍制度配套改革。建議建立健全完整的社會保障體系，即從激勵農戶主動退出承包地及農戶長遠生計考慮，為農民建立一個“福利包”，主要包含社會保障，包括失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等保險;教育保障，讓完全退出承包經營權的農戶子女能享受在城市公立學校平等入學的權利;住房保障，將完全退出承包經營權的農戶納入政府住房保障體系等。

　　四要繼續(xù)提高非農就業(yè)水平。農民只有擁有穩(wěn)定的工作和社會保障才可能會放棄土地。要幫助農民提高非農就業(yè)能力，開展多層次、多領域、多形式的職業(yè)教育、技能培訓，提升其融入城市的能力。

　　五要完善土地承包經營權證。目前全國各地正在開展的土地承包經營權確權登記頒證工作，頒發(fā)的權證是承包權和經營權合一的。因此，建議國家層面頂層設計，探索頒發(fā)土地經營權證，為今后分階段有步驟實現(xiàn)不完全退出經營權和完全退出承包權提供支撐。在此基礎上，還應加快對《農村土地承包法》的修改完善，從而在法律上對探索土地承包經營權退出機制予以保障。

　　(本文系2017年度全國農業(yè)政策法規(guī)重點專題調研課題“上海農民土地承包經營權退出意愿調查”成果;課題主持人：方志權)