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　　1978年至今，中國農村改革的第一件大事是確立了黨和政府同農民關系的基本準則，第二件大事就是確立了農村基本經營制度。

　　農村基本經營制度概念的由來

　　農村基本經營制度這個概念由來已久，包產到戶、包干到戶畢竟是俗語，于是后來逐漸概括，到了上世紀80年代中期就形成了這個概念——以家庭聯產承包為主的責任制，統分結合的雙層經營體制。1982年底起草1983年中央一號文件時，我參加了。會議在空軍招待所開的，當時我調研回來向杜老(杜潤生)匯報。匯報完了后杜老跟我說，他最近出去調查，一路跟地方同志也在聊，總得給雙包到戶起個名，包產到戶、包干到戶都是小名、乳名，要起個大名。“想半天，我就想出一個雙層經營體制，你們年輕人怎么看。”到了1982年底杜老還是這樣講，當然這句話含義很深，意味著集體經濟到底還要不要，人民公社還要不要;中國未來的農村經濟構架是什么。后來這句話變成了以家庭承包經營為主的生產責任制，統分結合的雙層經營體制。

　　中間有一段一直有爭議，有很多方面值得檢討，有沒有做過頭的，有沒有資產階級自由化、全盤的西化、全盤的自由化、全盤的市場化、全盤的私有化等等。也曾經點名點到“雙包到戶”，認為是“資產階級自由化”，在農村搞了“雙包到戶”就是自由化，于是農村也出現過波動。好在中央及時認識到了這個問題的關鍵性和重大性，在1991年底召開黨的十三屆八中全會上，經過反復研究，最后提了基本經營制度的概念。

　　在十三屆八中全會的決定里，鄉村集體經濟組織實行以家庭聯產承包經營為主的責任制和統分結合的雙層經營體制。這句話實際上太長了，有人概括為農村的基本經營制度。全會提出來要實行這個制度，第二年這句話就進入了憲法。1992年修憲時就把這句話吸納進去了。農村集體經濟土地實行這個制度，這是憲法規定的。

　　為什么現在又講三權分置

　　為什么現在講三權分置。最開始有突破是在理論上允許家庭承包經營。兩權分離，將承包經營權同所有權分離開，并不破壞農村土地的集體所有制，不會變成私有制。這個理論后來被大家接受了。到了1984年，中央一號文件中提出土地承包期延長15年。緊接著一句是，鼓勵耕地向種田能手集中。所以土地流轉的概念雖然是后來產生的，但早在1984年中央一號文件中就已經講到了。后來在很多發達地區，隨著鄉鎮企業的發展，農民外出打工，農業勞動力減少，土地就開始流轉了。所以80年代的發達地區就已經有了三句話：清晰所有權，穩定承包權，搞活經營權。這就是基本概念的提出和農民的實踐。為什么現在又提出三權分置?需要從政策和法理上講清楚三者的關系，各是什么權利。

　　這就要回到以前，土地承包經營權是什么屬性的權利。全國人大常委會最初對其的解釋是，土地承包經營權是農村集體經濟組織內部的一種承包關系。這種關系非常明確，司法解釋里專門講到其不受《合同法》的約束，因為合同是市場上兩個平等的經濟主體，通過談判自主自愿達成的協議。但農村土地承包不同，土地本來就是農民的，農民與他們自己承包的集體土地，顯然不是租賃關系。當時很多人不理解，如果按照《合同法》，承包關系就變成了租賃關系，如果是租賃關系就涉及土地歸屬問題。所以政策上對這塊一直沒有講清楚。

　　1998年，十五屆三中全會召開，通過了《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》。起草《決定》時用了一句話：抓緊制定相關法律，賦予農民長期而有保障的土地使用權。實際上可以理解為中央向全國人大常委會提出一個立法建議。所以在起草過程中，全國人大常委會法工委找到我們，認為一直定義的是土地承包經營權，再弄一個使用權，會變得比較麻煩。我們所有涉及土地的法律，兩種權利經常是并用的，一個是使用權，一個是承包經營權。承包經營權實際上特指農民家庭承包的土地，一直到現在都用的這個概念，其目的是要說明不屬于租賃，但建設用地和農民的宅基地都是使用權。中央提出來賦予農民長期而有保障的土地使用權。

　　1999年初，全國人大常委會成立《農村土地承包法》起草小組。大家現在去看《農村土地承包法》，總論里有一句話：賦予農民長期而有保障的土地使用權。后面就沒有了，以后的表述都是承包經營權，這里還有很多理論和法律問題。要講清楚農村土地承包經營權是什么性質的權利很困難，當時還沒有物權法，所以物權、債權這些概念，社會上知道的人寥寥無幾。法學家提出應借此機會推廣物權的概念，農民的土地承包經營權就是物權、財產權的形態，要把這個概念講清楚。物權法都沒有，怎么跟人講物權?想了半天，其實可以用物權的理念來解釋承包經營權，所以大家現在能看到，《農村土地承包法》中對于誰有權承包寫得清清楚楚，首先家庭承包的主體是本集體的農戶，外面的人是不行的，因為這是一種成員權。地是我們本村的，是我們本隊的，所以我才有權承包，外面的人跟土地沒有關系，所以沒有承包權，雖然通過流轉可以獲得經營權，但不能得到承包權。法律規定承包期限為30年，承包程序的規定也非常細，農戶承包土地以后當然很愛惜土地，發包方也明確規定，承包期內不得收回承包地，不得調整承包地。承包經營權就以這樣的一種方式讓農民獲得了權利，它是一種依法獲取的財產權，而不是通過主體形式談判溝通獲取的租賃權。這就講清楚了。

　　土地經營權到底是物權還是債權

　　現在《物權法》規定，農村土地承包權屬于用益物權，這一點基本上都用的是《農村土地承包法》里的概念。農村土地承包權是用益物權，講清楚這點，農民心里就更踏實了。現在正在做三件事：

　　一是對農民承包的土地確權登記頒證。預計到2018年底可以完成。土地確權登記頒證很重要，除了文字性的條款，必須把土地詳細情況記錄進去，家庭承包的幾塊地，每塊地是多大面積，土地位置等都要標出來，所以這次確權跟過去的承包大不一樣。

　　二是研究“長久不變”的政策含義。2008年十七屆三中全會制定的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，明確提出一句話：穩定農村土地承包關系并保持長久不變。“長久不變”要寫入法律，那么什么叫“長久不變”。現在規定是30年，當然很多專家也有不同意見。現在全國人大正在研究怎么將“長久不變”寫入法律。“長久不變”肯定不是法律用語，在法律上如何表達，這個問題正在研究。

　　三是落實三權分置。2016年的農村土地流轉面積約為4.7億畝，占全部家庭承包土地的35.1%。進行土地流轉的農戶，有的全部流轉，有的部分流轉，大約有7100萬戶，占2億3100萬農戶的30%，這個進展也不慢。三權分置成為正式的政策之后，現在很多人希望加快進度，但這需要很多條件，包括農民的轉移、城鎮化推進。所有權是物權，這是確定的了。現在需要認真去解決的問題，是要理解從土地承包經營權中分離出來的經營權是什么性質的權利，是物權還是債權，這對未來的制度框架影響非常大。為了便于推進農村改革，我們的一些法律和政策表述，直接采用了老百姓通俗的詞語，如“土地流轉”的概念已經寫入法律，但“流轉”到底是指買賣還是租賃，這個在法律性質上差別很大。

　　現在的難題是流轉土地的經營權性質的確認。如果承包土地的經營權是物權，很多物權是可以讓渡的，這就有被侵蝕的風險。如果是債權，債權要通過合同關系確認的，租賃來的東西有什么權?由此又引出一個大問題，租賃者有沒有權利對租賃來的土地的經營權再次出租。此外，租賃者對租賃來的財產可不可以抵押擔保。這些都需要認真研究。城市的很多事情已經很清楚了，到城里租賃的東西都要簽合同，要遵守《合同法》。首先，比如《合同法》明確規定租賃期限最長不能超過20年，超過20年以上租賃期的合同無效，但農村一些大戶、企業跟農民簽的合同，30年、50年的都有，不知道以后會遇到什么情況。其次，在城里很多東西是租來的，像寫字樓、商場、住房等。簽了合同付了租金，能不能當二房東，可不可以到銀行把房子抵押給別人，一般來說是不可以的，房主都會拒絕的。

　　我也了解了一下其他多數國家的情況，關于農地租賃都是不允許再次出租的。這就是我們現在面臨的理論問題。如果明確了租賃的經營權是債權，那制度設計的重點就應放在保護農村土地承包者的權益上。如果這樣做，有人認為經營者太吃虧了。現在也有人認為，三權分置的提出，政策重點應該在于推動現代農業發展，要賦予獲得經營權的農業經營者更大的權利，所以要給他物權。這是有爭論的，到底怎么辦，這是政策和法律的一個大問題，希望大家進一步研究。