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　　隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，農(nóng)村勞動力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民和土地的關(guān)系出現(xiàn)新的重大變化。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵不斷充實，土地由保障性功能向財產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變，對通過市場進(jìn)行資源優(yōu)化配置要求越來越高，農(nóng)地經(jīng)營呈現(xiàn)多元主體競相發(fā)展的新局面。順應(yīng)這一歷史趨勢，需要在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，加快建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制。

　　寧夏平羅、重慶梁平、四川內(nèi)江等國家農(nóng)村改革試驗區(qū)正在開展“土地承包經(jīng)營權(quán)退出”試點。從已有探索看，各試點地區(qū)立足當(dāng)?shù)貙嶋H，創(chuàng)新了一系列制度，也面臨著一些困難和挑戰(zhàn)。這些探索對于我們認(rèn)識農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的實現(xiàn)形式、制約條件與可行路徑，提供了有價值的實踐證據(jù)，也為我們設(shè)計退出機(jī)制提供了經(jīng)驗啟示。

　　與生態(tài)移民相結(jié)合的寧夏平羅模式

　　寧夏回族自治區(qū)平羅縣作為國家農(nóng)村改革試驗區(qū)之一，利用先行先試的有利條件，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和本縣的實際情況，對農(nóng)民有償退出農(nóng)村土地進(jìn)行了多方面探索。主要做法有以下四個方面。

　　一是推進(jìn)農(nóng)村土地和房屋確權(quán)登記頒證，奠定土地退出基礎(chǔ)。自2010年以來，平羅縣先后明晰了集體土地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋所有權(quán)等多項權(quán)屬。至2015年9月，全縣農(nóng)村房屋確權(quán)登記率、集體荒地承包經(jīng)營權(quán)頒證率已達(dá)100%。目前，平羅縣正在開展二輪耕地承包經(jīng)營權(quán)與集體荒地承包經(jīng)營權(quán)證“兩證合一”的工作(但對不同類型土地進(jìn)行標(biāo)記：二輪承包獲得的土地為A類，集體荒地開墾而來的承包地為B類)，并將基本完成。

　　二是結(jié)合生態(tài)移民工作，實施農(nóng)村土地和房屋收儲。為了落實自治區(qū)“插花安置”生態(tài)移民的工作要求，結(jié)合自治區(qū)為每戶移民提供12萬元的安置資金，以及本地農(nóng)村房屋閑置、耕地流轉(zhuǎn)十分普遍的現(xiàn)實，2013年初，平羅縣先后制定了《農(nóng)民宅基地、房屋、承包地收儲參考價格暫行辦法》《農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出收儲暫行辦法》，并由縣人民政府出資500萬元設(shè)立農(nóng)村土地和房屋退出收儲基金，啟動了農(nóng)村土地和農(nóng)民房屋收儲以及集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配權(quán)退出政策。具體做法為：

　　第一，參照自治區(qū)2010年的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟晖恋亓鬓D(zhuǎn)平均價格，根據(jù)地理區(qū)位和土地質(zhì)量等級差異，將全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為三類區(qū)域，并將同一區(qū)域的承包地收儲價格分為三個等級。對于一、二、三等級每畝承包地的收儲價格，一類區(qū)域分別為600元、500元、400元;二類區(qū)域為550元、450元、400元;三類區(qū)域為450元、350元、300元。農(nóng)戶二輪承包的土地(A類)收儲價格每年遞增5%，開荒獲得的集體土地(B類)不執(zhí)行收儲價格上浮政策。承包地退出總補(bǔ)貼=每年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)(含遞增的5%)×第二輪承包期剩余的年限。

　　第二，按區(qū)位確定標(biāo)準(zhǔn)面積宅基地的收儲價格為10000元、9000元和8000元三個等級，標(biāo)準(zhǔn)面積為270平方米(約合0.4畝)。超出標(biāo)準(zhǔn)面積的部分，參照庭院經(jīng)濟(jì)用地收儲，價格為10000元/畝，且最高不超過宅基地價格的40%。對未取得使用證的宅基地及其超標(biāo)部分，收儲價格下浮。

　　第三，按照建造年限和建筑結(jié)構(gòu)，明確農(nóng)村房屋收儲價。2010年以后建造的磚木結(jié)構(gòu)，且外墻貼瓷磚的房屋，收儲價格上限為每平方米700元;2010年之前建造的或未取得所有權(quán)證的房屋，折價收購。具體折價比例由退出農(nóng)戶、村集體和政府有關(guān)部門協(xié)商確定。

　　第四，退出土地和房屋的農(nóng)戶，需同時退出集體收益分配權(quán)，村集體組織一次性給予補(bǔ)償。補(bǔ)償金額=當(dāng)年人均分紅×第二輪承包期剩余年限。

　　原則上，退出農(nóng)村土地必須以戶為單位，同時退出承包地、宅基地、房屋和集體收益分配權(quán)，并徹底放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，即永久性徹底退出。不過，近兩年受收儲資金的限制，平羅縣也允許農(nóng)戶在滿足生態(tài)移民最低要求的同時，實行家庭部分成員按比例退出農(nóng)村土地和集體收益分配權(quán)。至2015年9月，平羅縣已收購1718戶農(nóng)民的宅基地和房屋，收購耕地總計8650畝，“插花安置”移民1174戶。

　　三是結(jié)合老年農(nóng)民的養(yǎng)老需求，創(chuàng)新農(nóng)村土地和房屋退出安排。面對農(nóng)村人口老齡化日益嚴(yán)重的現(xiàn)實，2014年6月，平羅縣制定了《老年農(nóng)民自愿退出轉(zhuǎn)讓集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)及社會保障暫行辦法》，為老年農(nóng)民自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)“三權(quán)”開辟制度通道。除退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照“插花安置”并同樣要求放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份外，在老年農(nóng)民退出農(nóng)村土地和房屋時，平羅縣還做了一些特殊規(guī)定，比如：與子女擁有同一宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的老年農(nóng)民，可以只退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)而保留宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。還有老年農(nóng)民是戶主身份的，必須經(jīng)家庭二輪延包時所有共有人和村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，方可退出所有農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)利;老年農(nóng)民是共有人身份的，土地承包經(jīng)營權(quán)的退出面積按照共有人人均占有面積折算。另外，老年農(nóng)民退出的承包地可以一次性轉(zhuǎn)讓，也可以用流轉(zhuǎn)獲得的收益繳納養(yǎng)老金，退出的宅基地可以復(fù)墾為耕地或轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，流轉(zhuǎn)交易后置換養(yǎng)老社保。

　　四是鼓勵集體組織成員內(nèi)部交易，嘗試農(nóng)村土地的集體組織回購。考慮到土地收儲作為“插花安置”工作的配套政策可持續(xù)性較差等問題，平羅縣提出探索建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)“三權(quán)”在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿轉(zhuǎn)讓和村集體收儲制度，以盤活農(nóng)村土地和房屋資源。頭閘鎮(zhèn)西永惠村的家庭農(nóng)場主王進(jìn)孝從本村農(nóng)戶手中購買了兩處閑置的宅基地作為制種梅豆的曬場。一些財務(wù)狀況較好的村集體經(jīng)濟(jì)組織，在縣委縣政府的號召下，正積極嘗試回購農(nóng)民的承包地和閑置宅基地。對于在政府規(guī)劃保留村莊內(nèi)回購的宅基地和房屋，村集體可以以等價置換的方式，用于安置村莊規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)戶。對村集體經(jīng)濟(jì)組織回購后全村整建制退出得到的土地，復(fù)墾后按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。

　　多方聯(lián)動、退用結(jié)合的重慶市梁平模式

　　重慶市梁平縣是農(nóng)業(yè)大縣，全縣家庭承包土地面積98.12萬畝，農(nóng)業(yè)人口72萬人，其中外出務(wù)工32.4萬人，務(wù)農(nóng)農(nóng)民平均年齡58.7歲。針對近年來出現(xiàn)的種地農(nóng)民減少、撂荒農(nóng)地增多等現(xiàn)象，2015年梁平縣堅持“為進(jìn)而退、以退促進(jìn)”的原則，出臺了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點實施辦法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出周轉(zhuǎn)金管理辦法等文件，選擇屏錦鎮(zhèn)萬年村、禮讓鎮(zhèn)川西村作為封閉試點，穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)退出試驗。

　　一是明確退地農(nóng)戶前置條件，嚴(yán)格執(zhí)行退地程序。土地退出分為法定退出和自愿退出兩種形式。法定退出必須是承包方全家遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)村落戶，在新戶籍地取得承包地，或農(nóng)戶整體消亡，以及法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)收回的其他情形。自愿退出要符合有穩(wěn)定職業(yè)或收入來源，在本集體經(jīng)濟(jì)組織以外有固定住所等條件，部分退出面積不超過家庭承包總面積的50%。在退地程序方面，法定退出按公示、初審、復(fù)核、審核、注銷、備案的程序辦理。自愿退出按農(nóng)戶申請、民主決策、村鎮(zhèn)審核、張榜公示、簽約交割、注銷權(quán)證、上報備案的程序辦理。梁平縣為每一個程序都設(shè)計了示范文本。

　　二是合理制定退地補(bǔ)償價格，多方籌集退地補(bǔ)償金。退地補(bǔ)償價格由集體經(jīng)濟(jì)組織與自愿退出農(nóng)戶協(xié)商，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員會議民主討論確定。依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，考慮不同地類、不同區(qū)位差異，結(jié)合本輪承包期(2027年止)剩余年限和當(dāng)?shù)啬昃恋亓鬓D(zhuǎn)價格，適當(dāng)考慮“長久不變”因素，形成合理的自愿退出補(bǔ)償價格，原則上不超過同期征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前兩個試點村退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1.4萬元/畝。目前，梁平縣采取集體經(jīng)濟(jì)組織自籌、金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保融資、承接業(yè)主支付租金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政借支、縣級財政補(bǔ)助等方法多方籌集退地補(bǔ)償金。

　　三是強(qiáng)化退出土地管理利用，完善退地進(jìn)城農(nóng)民工各項保障。退出土地通過互換、“小并大、零拼整”或“確權(quán)確股不確地”等方式使退出的承包地集中成片。村集體可以整理整治、統(tǒng)一經(jīng)營，也可以發(fā)包、出租，還可以入股經(jīng)濟(jì)實體，原則上不再以家庭承包方式發(fā)包。單個業(yè)主承接退出的承包地必須進(jìn)行資質(zhì)審核、備案審查和面積上限控制(原則上不超過300畝)。同時，將退地農(nóng)民納入就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策扶持范圍，在金融信貸、創(chuàng)業(yè)服務(wù)等方面給予支持。積極引導(dǎo)符合條件的退地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險，解決退地農(nóng)民后顧之憂。保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的退地農(nóng)民仍可享受集體經(jīng)濟(jì)組織的分紅。

　　梁平縣在探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點工作中堅持政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、市場運作，形成了發(fā)包方有退出通道、退出方有退出意愿、承接方有用地需求、政府有政策支持配套的“多方聯(lián)動、退用結(jié)合”的多元化退地模式。截至2016年8月底，梁平縣已有101戶農(nóng)民自愿退出土地297.47畝，引進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體6個，促進(jìn)了適度規(guī)模經(jīng)營，提高了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

　　與產(chǎn)權(quán)制度改革相結(jié)合的“股改”退出模式

　　早在1993年，浙江省寧波市就開始探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革。2014年，寧波市政府出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革的指導(dǎo)意見》，加速農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程。2015年底，全市累計完成改革2802個村社，占總村社數(shù)的99.3%。調(diào)研的海曙區(qū)位于寧波市中心，原有16個行政村，2004年全部完成股份合作制改造，成立了15個股份經(jīng)濟(jì)合作社(有兩個村并入一個合作社)，量化集體資產(chǎn)10.6億元，股份10.6億股，股東12343人，股權(quán)實行“生不增、死不減”的靜態(tài)固化管理模式。合作社開展集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)的主要做法有五點。

　　一是堅持自愿有償原則。必須由股東本人自愿申請，如果將股權(quán)退還給股份合作社，合作社應(yīng)給予合理補(bǔ)償。股東完全轉(zhuǎn)讓股權(quán)后，自動放棄村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和相應(yīng)權(quán)利。

　　二是明確退出條件。合作社必須制定集體資產(chǎn)股權(quán)交易辦法或在章程中專門規(guī)定股權(quán)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的條件;退出股權(quán)的股東應(yīng)有穩(wěn)定的就業(yè)或收入來源，有固定住所，在出讓股權(quán)前辦理好養(yǎng)老保險或者預(yù)留相應(yīng)的養(yǎng)老保險金。

　　三是允許繼承股權(quán)。繼承股份的人可來自集體經(jīng)濟(jì)組織外部，繼承人平等享有收益權(quán)、選舉權(quán)等各項權(quán)益。目前，15個合作社均有繼承股份的案例，通過繼承新增股東2041個，涉及股金1.43億元。

　　四是允許轉(zhuǎn)讓股權(quán)。股權(quán)可退還給合作社，也可轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但不能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員。

　　五是組建股權(quán)交易平臺。為了便于股權(quán)轉(zhuǎn)讓，合作社建立了統(tǒng)一的股權(quán)交易平臺。股東退股前要向合作社董事會提出書面申請，合作社董事會審核確認(rèn)后，股東在股權(quán)交易平臺上發(fā)布轉(zhuǎn)讓信息。如果有人購買，轉(zhuǎn)讓雙方按照商定的價格簽訂股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議、辦理公證，然后到合作社辦理股權(quán)變更登記并備案。

　　總體來看，試點地區(qū)農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社已經(jīng)通過股權(quán)的方式，打通了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的通道。

　　結(jié)論與政策建議

　　這些地方性做法盡管操作路徑不同，退出方式各異，但也存在一些共同之處。其一，產(chǎn)權(quán)明晰是前提。如寧夏和重慶積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，實現(xiàn)了權(quán)屬清晰。浙江省全面開展村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)確權(quán)到人(戶)、權(quán)跟人(戶)走。其二，設(shè)置門檻是關(guān)鍵。平羅縣針對老年人退出“三權(quán)”設(shè)置了一些特殊條件。梁平縣、寧波市都要求土地退出對象應(yīng)有穩(wěn)定的就業(yè)或收入來源、固定住所。寧波市還要求退地對象在出讓股權(quán)前辦理好養(yǎng)老保險，或者預(yù)留相應(yīng)的養(yǎng)老保險金。其三，財政支持是支撐。現(xiàn)階段，多數(shù)試點地區(qū)都建立了政府財政支持下的收儲機(jī)制。如寧夏平羅設(shè)立了農(nóng)民土地和宅基地退出收儲基金。重慶梁平縣財政已向退地補(bǔ)償周轉(zhuǎn)資金池注入資金180萬元。其四，市場交易確保價值實現(xiàn)。如梁平縣在退出土地管理利用上，注重土地退出與利用結(jié)合，讓市場起決定性作用，力求供需平衡。寧波市股份合作社建立了統(tǒng)一的股權(quán)交易平臺。

　　現(xiàn)階段，在制度與現(xiàn)實的雙重約束下，當(dāng)前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出應(yīng)重在機(jī)制探索，切實維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。短期內(nèi)，重點是在“三權(quán)分置”的框架下，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民在保留承包權(quán)的前提下，通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)放棄對承包地的直接經(jīng)營，穩(wěn)定獲得土地租金收益。著眼長遠(yuǎn)，當(dāng)前需要充分利用二輪延包期結(jié)束前十余年這一黃金窗口期，加緊部署試點，為將來在更廣的范圍內(nèi)實施土地退出積累經(jīng)驗。在試點過程中，鑒于我國集體產(chǎn)權(quán)主體存在不明確性、分散性以及管理職能的相互分割性。無論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的退出范圍如何確定，也不管退出方式如何，都應(yīng)以尊重農(nóng)民意愿為前提，以市場化退出為主攻方向，以風(fēng)險防控為底線。下一步，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化退出機(jī)制，需要從城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩方面入手，系統(tǒng)評估現(xiàn)有退出試點，重點把握以下四點。

　　構(gòu)建相互銜接、動態(tài)調(diào)整的政策體系。一是加快完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，嚴(yán)把確權(quán)質(zhì)量，拓展成果應(yīng)用范圍。二是深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定與退出條件，規(guī)范成員資格認(rèn)定和取消、登記、變更等程序，探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)入條件與資格取得辦法。三是加快推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的進(jìn)城農(nóng)民有序?qū)崿F(xiàn)市民化，并在土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等方面建立保障機(jī)制。

　　建立上下聯(lián)動、有效對接的財政支持體系。一是通過政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)、擔(dān)保貼息、以獎代補(bǔ)、民辦公助、風(fēng)險補(bǔ)償?shù)却胧瑸橥恋爻邪?jīng)營權(quán)退出提供資金支持。二是鼓勵國有和股份制金融機(jī)構(gòu)拓展“退地”業(yè)務(wù)，引導(dǎo)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行等政策性銀行，直接設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)退出專項收儲基金或周轉(zhuǎn)基金，針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放中長期貸款。三是國家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，應(yīng)加大“退地”信貸產(chǎn)品的研究開發(fā)力度，搭建農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織與銀行之間信貸橋梁。四是在風(fēng)險可控的前提下，發(fā)展社員制、封閉性的村社內(nèi)資金互助，為承包地收儲提供資金支持。

　　培育精準(zhǔn)定位、務(wù)實高效的市場化中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。一是積極發(fā)展各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，重點在市場信息收集發(fā)布、資源資產(chǎn)評估、交易代理、金融保險服務(wù)、法律法規(guī)政策咨詢及代理等方面提供專業(yè)化服務(wù)。二是加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)，不斷拓展服務(wù)功能，打造綜合性、專業(yè)化為農(nóng)服務(wù)平臺。三是強(qiáng)化退出土地管理，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺建設(shè)的基礎(chǔ)上，設(shè)計承包地退出業(yè)務(wù)系統(tǒng)，建立土地承包數(shù)據(jù)動態(tài)管理制度。

　　及時調(diào)整和完善有關(guān)法律。一是將進(jìn)城農(nóng)戶承包地退出機(jī)制作為《農(nóng)村土地承包法》的修改內(nèi)容，將退地門檻限制、退地補(bǔ)償方式、土地收儲管理等內(nèi)容納入調(diào)整范圍。二是加緊制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行權(quán)范圍與產(chǎn)權(quán)邊界。三是修改《土地管理法》相關(guān)條款，為建立農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制提供法律保證。