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　　改革開放以來，為了優化我國農業生產布局、保障國家糧食及重要農產品供給安全，我國先后啟動商品糧基地建設、糧棉油糖生產大縣建設、農產品優勢區建設等，不斷提高耕地質量和土地產出率，取得顯著成效，為新世紀糧食生產十二連增奠定了堅實的物質基礎。與此同時，我國政府不斷出臺新的政策法規，以應對工業化、城鎮化、全球化對我國農業形成的挑戰，取得一定成效，但壓力仍十分巨大，表現為：優質耕地和優質勞動力流失加劇;耕地非農業化、非糧化利用趨勢突出;國內農產品生產成本增加;進口沖擊加大，豆、油料、棉花、糖等大宗產品國際市場沖擊日趨嚴峻，國內生產萎縮，傳統優勢區范圍縮小，部分主產區消失。

　　為了實現中央提出的“確保糧食安全、口糧絕對安全”，以及保障其他重要農產品供給安全的目標，結合浙江、江蘇等地區將糧食與重要農產品生產穩定在具體地塊的經驗做法，國務院提出建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區(以下簡稱“兩區”)的重大戰略舉措，目的就在于通過固化耕地空間(落實到縣和地塊)、穩定耕地用途(確保在指定耕地上長期種植目標作物)、保障耕地收益(提高生產者積極性)，筑牢農業用地空間保護紅線，深化區域分工，確保專用耕地數量不減少、質量有提高，以有效應對上述挑戰。其中，糧食生產功能區是由耕地資源條件好、生產水平高、口糧安全貢獻大、相對集中連片生產大縣及高產穩產地塊組成的糧食生產核心區。采用政府主導、市場主體的方式運行建設。其主要功能是通過加強口糧專用耕地數量保護，提升質量，強化設施建設，創新機制，提升管理水平，使其成為承擔國家糧食供給的主力軍，保障我國口糧絕對安全。重要農產品生產保護區是由耕地資源條件好、生產水平高、有效供給貢獻大、相對集中連片生產大縣及高產穩產地塊組成的重要農產品生產核心區。采取市場主導與政府引導相結合的方式運行建設。其主要功能是承擔棉油糖等關系國計民生的重要農產品供給，有效應對進口沖擊，將我國這些農產品的自給率維持在相對合理水平。從政策設立的初衷來看，建立“兩區”，將會在以下幾個方面發揮重要作用：

　　通過建立“兩區”，將能有效保護我國數量極為稀缺的耕地資源。把適宜糧棉油糖膠生產的優質地塊劃入“兩區”，建立起糧食、重要農產品安全供應核心地帶，應用政策、法律手段，進一步明確地塊的功能屬性以及改變屬性需要承擔的相應責任，保護力度將顯著加大。通過實施一系列支持政策，激勵生產者在特定地塊上從事專業化農業生產，責權利明確;通過將地塊“上圖入庫”，加強信息化管理，綜合應用遙感技術、申報制度、核查措施，實行最嚴格保護制度。

　　通過建立“兩區”，將能確保我國糧食基本自給、口糧絕對安全和重要農產品供應安全。糧食生產功能區劃定，綜合考慮我國優質糧食用地面積、分布，以及人口增長態勢，按照滿足我國糧食需求90%以上、口糧需求100%以上測算，確定糧食生產功能區、口糧生產功能區面積;棉花、油料、大豆等重要農產品生產保護區的劃定，需要綜合考慮資源總量、需求總量以及下游加工品滿足國內安全供給的需求量，結合各主產區條件，合理分配劃區耕地數量。“兩區”各主產縣在確定數量、品種指標的情況下，劃定地塊，加大投入，分類施策，強化管理。

　　通過建立“兩區”，將能有效提高主產區、生產者的積極性。建立“兩區”，不是簡單的一劃了之，而是要不斷加大投入力度，實施有效的、差別化的區域政策，建立產銷補償機制、生態補償機制。建立“兩區”將推動一系列支農方式改革，創新支農資金投入機制，提高資金使用效率，改變“農業大縣是財政窮縣”的局面，有效推動區域均衡發展。同時，“兩區”建設的政策措施，將是政策措施、工程措施、技術措施、人才措施、金融措施、保險措施、營銷措施以及產業鏈措施的一攬子綜合，會有力促進“黃箱”政策向“綠箱”政策的轉變，農產品生產環境、農業設施、機制、技術等將得到顯著改善，生產要素向“兩區”加快集聚，促進形成高效、集約、綠色生產模式，降低生產成本，提高生產效益，有效調動生產者積極性。

　　通過建立“兩區”，將能促進耕地資源可持續利用。建立“兩區”，固化“兩區”耕地空間，將會實施更加嚴格的耕地保護制度，能長久維護核定地塊功能，確保用途不變，控制耕地等農業資源開發強度和利用方式，有效阻止“兩區”優質耕地非農化和非糧化流失，制約生態空間被擠占進程，推進形成合理生產、生態和生活“三生”用地空間格局，優化國土空間，促進生產布局與資源環境相匹配，實現農業可持續發展。

　　通過建立“兩區”，將能提升農業精準施策能力。利用現代高新技術，建立“兩區”農業生產監測體系和田間地塊具體信息檔案管理平臺，對“兩區”田間地塊目標作物的種植情況進行動態跟蹤監測。根據“兩區”耕地用途變化、目標作物生產情況動態監測結果，實現對優質耕地的適時高效精準監管和保護，高效落實兌現“兩區”農業支持政策，降低篩選支持對象、核查支持條件、核定補貼面積等方面的政策執行成本，從而增強農業支持政策的針對性、精確性，提高財政支農效率。

　　綜上，適應供給側改革新需求，加快推動建立“兩區”，將發展糧棉油糖膠生產支持政策精準落到優質地塊，是實現“藏糧于庫”向“藏糧于地”戰略轉變的重要抓手。“兩區”支持政策也將顯著區別于以往的產業政策、區域農業政策和價格政策，成為新時期確保國家糧食安全供應底線、新常態下農業支持機制創新的重大改革探索!

　　(作者單位：中國農業科學院農業資源與農業區劃所)