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　　習近平總書記在黨的十九大報告中強調：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”2018年中央一號文件也對堅持自治、法治、德治相結合，構建鄉村治理新體系提出了專門要求。這是中央在總結基層探索的基礎上對加強鄉村治理的新部署，是實施鄉村振興戰略的重要組成部分，對于維護農村穩定、促進農村發展、保障農民權益具有重要意義。

　　健全鄉村治理體系十分必要和迫切

　　進入新世紀以來，特別是黨的十八大以來，伴隨工農、城鄉關系深刻變化，我國農業農村發展面臨新的形勢，與時俱進健全鄉村治理體系十分必要和迫切。

　　貫徹中央實施鄉村振興戰略的部署，迫切要求健全鄉村治理體系。與實施鄉村振興戰略的要求相比，我國鄉村治理體制機制還存在不適應的地方：一方面，城鄉融合發展的體制機制有待健全。農村基礎設施在建設和管理上與城鎮還有較大差距，農村社會事業和公共服務仍然滯后，教科文衛保標準不高、水平較低問題比較突出，影響了農民群眾的獲得感和幸福感。另一方面，農村基層組織體系有待健全。一些黨組織尚未覆蓋到農村企業、農民專業合作社等社會組織，一些集體經濟實力較強的村沒有成立村集體經濟組織，不少村務監督機構有名無實，一些地方農村基層組織軟弱渙散，不能有效組織和帶動農民，影響了農民群眾的歸屬感和向心力。此外，農村社會秩序維護還存在薄弱環節。一些地方農村社會治安形勢不容樂觀，假冒偽劣坑農害農的現象時有發生，影響了農民群眾的安全感和滿意度。這些問題的存在，在很大程度上制約了鄉村振興戰略的實施，必須通過健全鄉村治理體系加快破解，強化鄉村振興的體制機制保障。

　　適應農村社會結構深刻變動的形勢，迫切要求健全鄉村治理體系。當前，我國農村社會結構仍處于深刻變動的時期。從農村人口結構看，傳統村莊的封閉性和穩定性被打破，大量人口向城鎮遷移，許多地方村莊空心化、農民老齡化、“三留守”人員比例上升問題突出;城鎮居民向農業農村流動的“逆城鎮化”現象也逐漸增多，在農村生產生活的不再僅僅是農民;在一些城市近郊和二、三產業發達的農村，外來人口大量涌入，數量甚至超過本地村民。從農村社會階層結構看，農民已不再是傳統意義上靠務農為生的單一階層，而是分化為農業勞動者、農民工、個體工商戶、私營企業主、鄉村企業管理者等不同群體;農戶也分化為純農戶、兼業農戶、專業大戶等不同主體。從農村社會組織結構看，農民合作社、涉農企業、家庭農場等新型組織加快發展、日趨多樣，以血緣、親緣、宗緣、地緣等特殊人際關系為紐帶組成的非正式組織從正、反兩方面起著不可忽視的作用。上述深刻變化，意味著農村社會不再是原來主要靠宗法倫理、鄉規民約、道德禮俗等進行調控的“熟人社會”，必須健全鄉村治理體系，通過制度創新來解決原有制度失靈、農村社會失范問題。

　　應對農村利益格局深刻調整的挑戰，迫切要求健全鄉村治理體系。當前的農村利益取向日益多元、利益博弈日趨激烈：隨著城鄉融合發展的加快推進，國家對農村基礎設施和公共服務等的投入不斷加大，勢必涉及城鄉居民利益的再分配、再調整。農村新型經營主體不斷增多，農業產業鏈條不斷延長，農村土地等資產資源不斷增值，農村各類主體之間的利益關系更加復雜，利益沖突更加頻繁，特別是小農戶與新型經營主體的利益聯結機制不夠緊密，分享農業發展成果不充分，防止小農戶在現代農業發展中被邊緣化的要求更加迫切。在一些地方，基層政府和農民之間圍繞土地征占、土地流轉、資源開發、環境保護等領域的利益沖突加劇，群體性事件時有發生。面對農村利益格局深刻調整的挑戰，必須健全鄉村治理體系，從制度上理順各種利益關系，平衡不同利益訴求，維護農村社會的和諧穩定。

　　滿足農民日益增長的美好生活需要，迫切要求健全鄉村治理體系。當前農民群眾的民主意識、法治意識、權利意識、監督意識顯著增強，不再滿足于增收致富、過上寬裕生活，還要求更多參與公共事務決策，依法主張和維護自身權益。同時也要看到，一些農民群眾富裕之后精神空虛，相應帶來了道德滑坡等問題。針對農民群眾思想觀念的深刻變化，必須健全鄉村治理體系，在保障農民群眾合法權益的同時，積極引導農民群眾樹立正確的價值觀，以健康向上的精神狀態創造自己的幸福生活。

　　“三治”結合是健全鄉村治理體系的有效途徑

　　健全鄉村治理體系，涉及農村經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設的方方面面，是一項系統工程。

　　健全鄉村治理體系，需要深化自治。自治是鄉村治理的組織基礎。改革開放以來，在基層探索的基礎上，我國建立了黨領導下的村民自治制度，有效實現了村民的自我管理、自我教育和自我服務，奠定了鄉村治理的組織基礎。但隨著形勢的發展，村民自治也面臨一些突出矛盾和問題：在村干部素質上，許多村干部年齡老化、思想僵化、能力弱化，難以帶領農民發展經濟、建設家園;少數村干部貪污受賄，嚴重損害了集體和農民權益。在村委會與村民的關系上，一些農村選舉中存在賄選、拉票現象，有的甚至被宗族、宗派、黑惡勢力把持;一些村委會不能有效為村民提供服務，缺乏凝聚力和號召力;一些村干部選舉前胡亂承諾，履職后胡作非為，拒絕監督、個人說了算，將村民自治變為干部“自”治。在村級組織關系上，一些農村的黨支部和村委會的關系不順，或者黨支部包攬一切，代替村委會履職，或者村委會以村民自治為由，拒絕黨支部領導;一些村委會不依法行使職權，擅自決定應由村民會議或村民代表會議決定的事項，變“執行者”為“決策者”，加上村務監督機構監督不到位，導致集體資產流失、小官巨貪;由于現行法律將村委會的職責與農村集體經濟組織的職責混同，相應產生了“政經不分”的問題，導致集體成員與外來村民圍繞土地、分紅等問題產生很多矛盾，在城中村、城郊村、沿海經濟發達村尤其明顯。在村委會與鄉鎮的關系上，一些鄉鎮隨意對村委會發號施令，將指導與被指導關系異化為領導與被領導關系，村委會忙于為政府跑腿，無暇謀劃村內事業;有的村委會干部以村民自治為由不接受鄉鎮指導和正常的監督，甚至不協助配合鄉鎮工作。

　　健全鄉村治理體系，需要強化法治。法治既是國家治理體系和治理能力的重要依托，也是鄉村治理的制度保障。當前，從經濟社會發展規律和強化“三農”工作的客觀要求看，我國農業農村已進入依法治理新階段，法治在發展現代農業、維護農村和諧穩定和保障農民權益方面的作用更加重要、更加突出。但與健全鄉村治理體系的客觀要求比，法治的作用尚未充分發揮：從法律制定看，盡管農業農村工作總體實現有法可依，但個別領域特別是一些新興領域還存在立法空白，一些法律法規不適應形勢發展亟待修改，近年來中央出臺了大量強農惠農富農政策和全面深化農村改革的措施，也需要通過立法鞏固和完善。從法律執行看，受執法力量、經費、裝備和執法人員政治素質、業務水平等主客觀因素的制約，“嚴格立法、選擇性執法、普遍違法”的問題尚未得到根本解決，違法的不一定受懲，守法的不一定得利，損害了農民群眾對于法治的信賴;少數執法、司法人員徇私舞弊、貪贓枉法，不僅沒有解決矛盾，反倒引起更多糾紛，嚴重敗壞了黨和國家機關的形象。從法治意識看，一些基層干部受傳統觀念影響，沒有認識到法治重在規范和約束公權力，而是錯誤理解為“用法來治老百姓”“靠罰來懲處不聽話的農民”，出現了不尊重農民權利亂作為，或者冷漠對待群眾合法訴求不作為、慢作為等問題;一些農民群眾“信訪不信法、信鬧不信法”，遇到問題不尋求合法途徑解決，訴求合法合理與否都要求政府必須滿足，嚴重影響了矛盾糾紛的依法有序化解。

　　健全鄉村治理體系，需要實化德治。德治是鄉村治理體系的價值支撐，沒有農民群眾道德意識的提升，良好的鄉村治理只能是空中樓閣。改革開放以來，伴隨著我國經濟社會建設的巨大成就，農民群眾的總體道德水平有了很大提升，但在某些領域、某些地方，也存在因道德建設相對滯后帶來的鄉村道德失范問題：在家庭內部，一些農民不敬不孝，自己過著富裕生活而不贍養父母，或者為了爭奪遺產而兄弟鬩墻。在鄰里之間，個別農民不是守望相助而是因一點土地、債務糾紛就大打出手、形同仇讎。在社會領域，一些農村的社會風氣不正，黃賭毒、封建迷信、大操大辦、奢侈攀比之風有所抬頭，見義勇為、樂于助人、誠實守信者被譏諷為“傻子”，見利忘義、碰瓷訛詐、賴賬不還者反被尊為“能人”，甚至出現群體違法犯罪現象。這些問題的存在，首先是因為個體的道德觀、價值觀出現了扭曲，如果只是就事論事、就矛盾解決矛盾而不深挖思想根源，結果只能是揚湯止沸而非釜底抽薪。

　　值得指出的是，自治、法治和德治在鄉村治理中盡管其著力點和作用不同，但并非各自為政，而是你中有我、我中有你，相輔相成、互為補充，共同服務于強化鄉村治理的總目標：自治為法治和德治建設奠定組織基礎，通過在自治活動中培育提升農民群眾的法治觀念和道德情操，可以使德治、法治的要求轉化為農民群眾的具體行動。法治為自治和德治建設構建制度保障，通過將自治規范、道德底線納入法律予以保護，并以國家強制力保證實施，確保自治和德治建設取得實效。德治為自治和法治建設提供價值支撐，通過提供價值遵循、提升道德自律來帶動自治和法治水平的提升。

　　強化“三治”結合需要推進的工作

　　按照“三治”結合的要求健全鄉村治理體系，必須針對實踐中存在的突出問題綜合施策，充分發揮黨組織領導核心作用，以自治激發活力，靠法治定分止爭，用德治春風化雨，加快形成自治為基、法治為本、德治為先的“三治”結合的鄉村治理格局，為實施鄉村振興戰略提供有力支撐。

　　健全“三治”結合的鄉村治理組織體系。在各級黨委、政府領導下，健全完善以黨的基層組織為核心、村民自治和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、各種社會服務組織為補充的農村組織體系，切實提高新時代農民社會組織化程度。完善農村工作領導體制機制，堅持黨管農村原則，把重中之重的要求落實到機構設置、干部配備、隊伍建設上，切實加強黨對農村工作的領導，建設一支懂農業、愛農村、愛農民的干部隊伍。加強農村基層黨組織建設，選優配強村級黨組織班子，加大向黨組織軟弱渙散村和貧困村選派“第一書記”的力度，充分發揮農村黨支部的領導核心和戰斗堡壘作用。加強農村帶頭人選拔培養。鼓勵和支持樂于為村民服務的農村致富能手、返鄉創業人員、農民專業合作組織負責人、退伍軍人等擔任村干部，加強對他們的教育培養，提高他們組織農民、帶動農民、服務農民的能力。加強村民自治組織建設，完善村民代表會議制度，健全村務監督機構，將民主決策、民主監督落到實處。健全農村集體經濟組織，發展壯大農村集體經濟。支持和規范農村社會組織發展。支持農民合作社、專業技術協會、統防統治組織等農村正規組織發展，發揮它們在組織群眾、發展生產、提供服務等方面的作用;規范農村非正規組織發展，引導它們依法開展活動，發揮積極作用。

　　完善黨領導下的村民自治制度。加強村委會選舉工作的指導監督。完善村委會選舉制度，嚴肅查處賄選等違法行為，引導廣大村民珍惜自己的民主權利，將想干事、能干事的農村能人選到村委會班子。理順村委會與其他村級組織的關系。在落實好《村民委員會組織法》規定的黨支部發揮領導核心作用、村民(代表)會議決策、村委會執行、村務監督機構監督工作機制的基礎上，充分考慮農村人才實際和制度運行成本，探索進一步完善村民自治組織架構。研究村民代表會議常設化問題，探索建立村民代表會議負責決策和監督、村委會負責執行的運行機制，實現權力制約，激發廣大村民參與村莊治理的熱情;提倡黨支部書記和村委會主任“一肩挑”，在村民代表會議常設化的地方，也可以探索黨支部書記擔任村民代表會議召集人，進一步理順黨支部和村委會的關系。結合農村集體產權制度改革，準確界定村民與農村集體經濟組織成員的各自范圍、村委會(村民小組)與農村集體經濟組織的各自職能，實現政經分開。健全民主管理和民主監督制度。適應城鄉人口雙向流動趨勢，不斷完善民主議事制度，探索戶籍村民和非戶籍常住村民共同參與民主管理的有效途徑。加強和規范村級財務管理，以村務公開和民主理財為重點，切實保障農民群眾的決策權、參與權、知情權與監督權。加強農村集體財務審計監督，開展對村干部任期和離任經濟責任、集體資產和資源、農民負擔、村級債權債務等專項審計，對集體土地征收補償費和涉農財政資金進行重點審計。規范鄉鎮對村民自治的指導和監督。鄉鎮政府的指導和監督行為應當依法進行，不得將指導與被指導關系異化為領導與被領導關系;依法委托村級組織開展工作的，應當保障經費。村委會有義務配合鄉鎮開展工作。

　　強化農業農村法治建設。加快完善農業農村立法。緊密結合農業農村改革發展進程，圍繞保障國家糧食安全與農產品質量安全、健全農業支持保護體系、完善農村村民自治和基本經營制度、培育新型經營主體、推進農業農村綠色發展，加快相關法律法規制修訂。全面加強涉農執法司法。深化農業領域行政執法體制改革，按照中央要求抓緊整合組建農業綜合執法隊伍，深入推進綜合執法。全面提升行政執法人員政治素質和業務水平，加大執法裝備和執法經費保障力度，健全部門間、區域間執法協作機制，依法嚴厲懲處涉農違法犯罪行為。深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，按照公開、公正、便民的原則審理涉農糾紛，以農民群眾聽得懂、能理解的方式析理明法，努力讓農民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義、服判息訴。深化農村法治宣傳教育。完善涉農部門和縣鄉政府學法用法和依法行政情況考察制度，切實增強國家工作人員特別是領導干部“法無授權不可為、法定職責必須為”的意識。落實國家機關“誰執法誰普法”普法責任制，將普法融入農業農村管理、監督執法和公共服務的各個環節和全過程，不斷提高農村干部群眾依法提出訴求、依法解決糾紛、依法維護權益的意識和能力。

　　加強農村道德建設。塑造新型農村倫理道德。將培育社會主義核心價值觀和繼承中華民族優良傳統結合起來，通過村規民約、家規家訓等方式細化實化具體化，發揮道德規范明導向、正民心、樹新風的積極作用。堅持黨員干部帶頭。充分發揮黨風政風對村風民風的示范帶動作用，要求群眾做到的黨員干部必須做到，要求群眾不做的黨員干部首先不做，切實做到講黨性、重品行、作表率。加強道德載體建設。搭建鄉村公共文化平臺，將現代文化傳播手段和傳統文化娛樂形式相結合，以農民群眾喜聞樂見、生動活潑的方式宣揚真善美、鞭笞假惡丑;充分挖掘本地的歷史傳統、英雄人物、道德模范等人文資源，利用村中事、身邊人，開展形式多樣的社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德教育活動，以潤物無聲的方式使農民群眾明禮知恥、崇德向善。強化道德約束。通過公評公議、文明戶評選等方式，把道德規范與農民群眾的日常生產生活聯系起來，揚善抑惡。加強農村個人誠信體系建設，對優良信用個人提供更多服務便利，對嚴重失信個人實施聯合懲戒。對嚴重失德構成違法的，堅決追究法律責任，以儆效尤。

　　(作者單位：農業農村部產業政策與法規司)