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　　農業基礎設施建設是落實鄉村振興戰略，實現農業農村產業興旺的重要支撐。現行農業基礎設施建設模式，以政府主導的財政投資為主。高標準農田項目屬于農業基礎設施建設領域一項重大政府性投資項目，近年來，全國高標準農田項目年均財政投入保持在1300億元左右，由于涉及面廣、資金額大，一直以來主要由政府部門主導建設。2016年，國家農業綜合開發辦公室印發《關于土地治理項目計劃編報事宜的通知》，鼓勵各類新型農業經營主體直接申報承建高標準農田項目。而各地之前進行的一些農民參與自建基礎設施項目的探索也表明，農民參與自建既能降低成本，又能提高效率和質量。如果能在高標準農田項目建設中引入農民自建，既能提高財政資金使用效率，還能提高農民收入，有助于推動鄉村治理方式革新。為此，筆者對湖北宜都、四川等地農民參與農業基礎設施自建項目的情況進行了調研，并對農民參與自建高標準農田項目的可行性進行了探討。

　　地方探索情況

　　由于精耕細作的農耕文化和分散的農業生產經營組織方式，中國農民有自發組織進行農田水利建設的傳統，不同的歷史時期和經濟社會背景下有不同的具體形式。新中國成立以來，人民公社時期組織過大規模的農田水利設施建設，農田水利義務工、積累工成為農民自建項目的主要組織方式;1988年開始實施的農業綜合開發項目，也強調堅持民辦公助原則。

　　家庭聯產承包責任制實施以來，由于農業生產比較效益低、家庭生產規模較小、農村稅費改革等諸多因素，農田水利建設的投入和建設責任主要由政府承擔。近年來，地方對于農民自建基礎設施項目進行了一系列探索：一是自建村級公益事業“一事一議”項目，如道路硬化、垃圾處理、安全飲水等，農民群眾按程序籌資投勞，財政資金給予適當補助;二是村級扶貧項目，由村集體、專業合作社等申報實施公益類或產業類扶貧項目，財政資金以獎代補補助;三是四川省自2012年開始的農村小型公共基礎設施農民自建試點，由發展改革系統組織，村民自行建設200萬元以下的農村基礎設施類項目;四是農業綜合開發支持的新型農業經營主體申報實施高標準農田項目等。

　　在筆者調研的湖北省宜都市，近年來探索實施“先建后補”方式開展村內公路建設，取得了事半功倍的效果。潘家灣鄉屬于山區鄉鎮，農戶居住較為分散，1.5萬人口分布在9個行政村。2015年初，鄉政府摸底調查需要建設的入戶硬化道路還有147公里，如果按照每公里22~25萬元的招投標施工價格，需要投入3500萬元以上，遠超當地政府財政承受能力。更為重要的是，過去政府搞項目大包大攬，干部在籌資籌勞、占地補償、質量監理上壓力大，即便發動群眾到了現場，往往出工不出力，“有的站，有的看，有的專門給干部提意見”。干部普遍反映項目協調工作難做，費力不討好，群眾也時常抱怨施工質量不高，投訴舉報時有發生。面對農民實際需求和建設困局，2015年，宜都市制定了《“先建后補”試點實施方案》，按照“三議二審一公開”的辦法開展試點：“三議”，村民代表大會決議，建設項目由各村村民代表大會按照先急后緩原則集體決議;農戶商議，規定單個項目受益戶必須要達到5戶以上才能立項申報，由相關農戶推舉牽頭人，并商定籌資籌勞分攤、責任林地耕地占用、原材料采購、工程質量監理以及建后管護等，形成書面協議連同農戶申請書報村委會;村委會評議，召開村民代表大會對評議項目測評通過;“二審”，財政所審核、鄉政府審批，審批權下放到鄉鎮;“一公開”，村委會取得審批公文后在全村公示。為保證機制順暢運行，鎖定兩個關鍵標準。一是制定質量考核標準。比如，規定通戶路硬化要達到2.5米寬、15厘米厚，強度達到C20國家標準;二是獎勵補助標準，項目驗收達標后，通戶路硬化每米補助60元，路基擴寬每米補助30元。施工農戶做主，驗收四方聯評。工程完工后，由鄉政府組織專班與村委會、受益農戶、施工方聯合對工程質量按規定標準進行驗收。

　　采取農民自建方式的試點項目，一般具備以下共性條件：一是項目規模有限。項目投資額度較小、技術要求不高，無須專業規劃、設計，并通過競爭談判或者議標形式降低建設成本。據了解，一般是幾萬元、幾十萬元的項目采取自建方式。二是村域范圍內的公益事業。農民組建理事會或村集體作為項目業主，需要具備較強的組織實施能力，項目規模在村域或者村民小組范圍內較為適宜，跨行政區域的項目協調管理成本較高。三是村內兩委班子工作能力強，帶頭人群眾基礎較好。組織實施農民自建項目必須要有帶頭人，除了具備較強的組織協調能力，也要具備公信力，群眾委托其代表全體村民實施項目，并適度籌資投勞。

　　從試點情況看，農民自建的成效已經初步顯現：一是節約建設成本。據四川省第三方專家調查，農民自建總費用節省率在40%以上，包括項目前期經費3%~5%、施工方利潤及稅費30%~40%、監理費2%~3%、征地拆遷補償和青苗損失費等;二是節約監督成本。農民群眾通過理事會或者監委會對工程建設的全過程進行監督，提高了監督的針對性和有效性。湖北省宜都市開展農民自建到戶硬化路試點，建設成本節約30%以上，且自建道路質量明顯提高。三是提高建設效率。農民自建項目簡化了規劃、設計和專家評審環節，提高了實施效率。以政府實施的高標準農田項目為例，前期工作周期一般需要4個月，村民自建可節約一半時間。四是提高工程建設質量。村民自主建設或競爭性談判確定施工隊伍，主動式全程監督，有效保障建材和施工質量。五是提高農戶收入，還可獲得相關工程收入。

　　農民參與自建高標準農田需防范的風險

　　調研中，大家普遍認可農民自建可能帶來的潛在收益，也提出一些不容忽視的潛在風險，值得認真研究。

　　需要防范項目實施專業能力不足的風險。一是防范項目碎片化導致施工工藝水平退步風險。高標準農田項目田地平整、灌排渠系、機耕道路建設等，需要統一規劃，并請專業機構編制可行性研究報告，招投標后由專業施工隊伍實施。農民自建可能出現規劃前瞻性不足、設計標準不高、工藝流程簡化、施工隊伍不專業等弊端。可類比印證的是，目前農民自建房屋大都選擇專業施工隊，自行建房的極少，但建設質量標準和抗災能力與城鎮相比仍有差距。二是制度和技術體系不完善。高標準農田項目為了發揮規模效應，一般要求一定的實施面積和投資規模，項目純人工開支占項目直接成本的30%以下，實行農民自建需要與現行招投標制度在法律法規層面進行相互協調銜接。對于灌排渠系、田間機井、農田道路等建設內容，需要針對此類項目編制典型項目設計和模塊化工程設計圖集，便于基層根據實際再組裝配套使用。

　　防范項目實施產生的人為控制項目風險。實際操作中，村組干部可能人為影響競爭談判或者組織“圍標”。大多數村民對項目工程數量和質量不了解，工程造價概算比較粗略，隱蔽工程難以核查，加之專業監督力量不足，可能出現施工主體與村組干部相互勾結，人為導致工程縮水、偷工減料及人為調整工程預決算現象，導致建設成本“明降暗升”。

　　防范項目建設無序化可能帶來的成本風險。簡化程序益處在于節約時間、提高效率，弊端在于建設內容決策隨意性大，容易產生資源浪費。同時，也可能存在程序執行不到位或者是形成既定事實后“補”程序，村民由于參與能力不足(現有農村青壯年大量外出務工)或者參與意愿不足，無法有效保障規范運行。比如，農民自建項目鼓勵籌資投勞，由于各戶認識水平、投入能力、實際需求、受益程度等不一致，稍有不慎，就會出現加重農民負擔的政策風險。

　　防范管理缺位帶來的項目實施與運行風險。工程項目具有一定的生命周期，責任屬于“全生命周期責任”，從規劃立項到達到設計使用年限報廢，都必須有明確的責任主體，受到相關法律法規的明確約束。農民自建存在著主體認定難、責任劃分難、違規問責難等現實困難，“軟約束”條件下容易導致項目管理失控。比如，在資金籌措環節，誰來承擔資金管理和賬戶管理，與減輕農民負擔的政策如何銜接，是否堅持報賬制，業主單位與報賬單位的責任如何劃分;工程實施后產權如何移交，工程質量責任與管護責任誰來承擔，運行維護費用由誰承擔。各個環節責任不清會導致管理失控，與提高財政資金使用效率初衷相違背。

　　農民參與高標準農田建設的政策建議

　　精準識別農民需求，充分調動參與項目建設積極性。尊重農民主體地位，堅持民辦公助定位，發揮其在高標準農田項目決策、投入、建設、管護等方面作用。完善村民“一事一議”制度，合理確定籌資籌勞政策和限額，與高標準農田項目實際建設需要相互銜接。鼓勵農民和集體經濟組織結合產業發展需求，申報采用自建工程項目方式，籌資籌勞開展村內基礎設施建設。建立涵蓋需求決策、投資管理、建設運營等全過程的綜合評價體系，精準定位農業基礎設施的需求，做好項目供給與實際需求的銜接匹配。試點開展農民自建的項目，要抓緊配套制度建設，落實專業監理機構，規范項目公告、聽證、公示的制度和程序，更好發揮村民理事會、新型農業經營主體、鄉賢等監督作用，防范項目人為控制風險，避免項目建設決策隨意化。嚴格項目管理流程，結合實際情況落實項目法人制和工程合同管理制，明確項目建設主體和責任主體。

　　優先支持新型農業經營主體申報實施高標準農田建設項目。新型農業經營主體生產規模較大、專業化程度高、技術管理能力強，將實施高標準農田項目與支持發展適度規模經營有效結合，從提高生產力水平和調整生產關系同步入手推動現代農業發展，解決好項目申報、建設、運營、管護責任主體不清晰的問題。建議認真總結以往試點工作的經驗，圍繞新型農業經營主體申報、實施項目的瓶頸性因素，采取有針對性的措施，適當降低項目申報門檻，認真解決好自建項目與招投標、資金報賬、竣工驗收、監督檢查等方面制度的銜接，在現有制度框架內更好落實新型經營主體申報實施項目的政策。條件成熟的地方可以探索適當簡化項目管理程序，從過程管理轉變為績效目標管理，更多采取以獎代補、先建后補方式支持新型農業經營主體申報實施項目。

　　完善現有政策設計，多種方式保障農民參與權。根據項目實施技術要求分類施策，政府要及時做好配套服務。對于技術要求不高的項目，鼓勵采取農民整體自建方式。政府部門協助開展項目方案審查和技術支持，重點關注技術合理性、工程造價、公益性建設內容安排情況等，指導業主單位做好項目建設臺賬，為項目驗收和保障做好基礎工作。對于實施技術要求較高的項目，要明確實施單位的技術資質要求，對于適宜農民自主實施的建設內容，要優先由當地農民參與，并在項目招標階段，對于當地農戶參與項目建設內容和比例予以明確要求，作為一個評標因素，在制度設計上保障農民參與項目建設權利。同時，完善項目前期工作流程，落實村民代表大會和項目實施情況公告制，鼓勵農民更多參與項目需求申報、實施監督和工程管護。

　　鼓勵地方先行先試，逐步積累工作經驗。建議具備條件的地方，選擇若干縣或者地級市開展試點。全國選取東中西部不同地區若干個縣，開展不同實施主體、不同建設模式、不同項目規模的試點，試點方案要對農民自建項目范圍、資金管理、實施程序、部門職責和管護機制等統籌考慮，按照“放管服”工作相關要求，明確責任主體和管理機制，做好項目建設的全流程服務和管理。中央有關部門要及時跟蹤地方試點情況，建立工作聯系點，與地方同志共同研究解決存在的問題。經過一段時期和若干項目實踐后，總結不同地區的模式經驗，研究制定農民參與高標準農田項目建設的指導意見，指導地方做好相關工作。要認真論證試點方案和項目實施機制，確保改革舉措能落地、見實效，確保農民自建項目能夠增強農民獲得感，根據基層需求和工作需要逐步推廣。

　　(作者單位：農業農村部農田建設管理司)