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　　(接上期)

　　五、建立城鄉平等的就業制度，促進城鄉勞動力資源雙向流動

　　(一)逐步放開城鄉勞動力市場，建立平等就業制度

　　改革前，農村勞動力在城鄉之間和地區之間的自由流動受到嚴格限制，城鄉之間的勞動力流動基本陷于停滯狀態。作為最重要的生產要素，勞動力市場的放開經歷了一個較為漫長和曲折的過程。1979-1983年是“限制流動”，對農村剩余勞動力，主要通過發展多種經營和興辦社隊企業，就地適當安置，不使其涌入城鎮。1984-1988年是“允許流動”，隨著城市建設發展和鄉鎮企業異軍突起，勞動力需求迅速增加，國家采取積極的政策措施鼓勵農村勞動力流動，城鄉隔絕的勞動力市場開始正式松動。1989-1991年是“控制盲目流動”，隨著城市勞動力市場的就業形勢惡化，大量的農民工被清退，出現了已經轉入城市的農民工向農村的逆向流動現象。國家在這一時期加強了對農村勞動力流動的限制，要求嚴格控制當地民工盲目外出。1992-2000年是“引導有序流動”階段，在城鄉差距和地區差距不斷擴大的趨勢下，大規模的“民工潮”開始出現，這一時期，國家采取了實施農村勞動力開發就業、規范農村勞動力有序流動、允許在小城鎮落戶、開展農村勞動力培訓和改善服務等政策措施，積極引導農村勞動力有序流動。2001年以來是“公平對待流動”階段，隨著城鄉管理體制的不斷改革，農民進城務工對城市社會經濟發展的貢獻作用逐步得到社會的承認，社會各方面對進城務工農民的思想觀念和態度也發生了變化。一是取締各種不合理收費，暫住費、暫住(流動)人口管理費、計劃生育管理費、城市增容費、勞動力調節費等針對勞動力流動的不合理費用逐步被清理取消;二是加強培訓工作，國家出臺了《2003-2010年全國農民工培訓規劃》，由中央和地方財政安排專項經費，用于農民工的培訓工作;三是公平對待勞動力流動，按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的十六字方針，開始著手全面解決拖欠和克扣農民工工資、改善農民工生產生活條件、安排農民工子女就業、加強對農民工的管理等問題。隨著這些政策措施的落實和完善，城鄉勞動力平等就業的環境逐步形成。

　　(二)加快培育新型職業農民，支持返鄉就業創業

　　為了提高農村勞動力素質，加快農村勞動力轉移和農村人才建設，中央財政于2004年和2006年先后設立了農村勞動力轉移培訓和新型農民培訓補助專項資金，用于對農村勞動力接受職業技能培訓和農村實用技術的學費補助。此后，又陸續出臺了農村實用人才帶頭人和大學生村官示范培訓、新型職業農民培育工程、農民專業合作社示范社建設等政策，對新型經營主體的發展給予扶持。近年來，著眼于構建“愛農業、懂技術、善經營”的新型職業農民隊伍，國家以“新型職業農民培育工程”為抓手，實施現代青年農場主培養計劃和新型農業經營主體帶頭人輪訓計劃，力爭每年培育新型職業農民100萬人。同時，對配套的師資隊伍、培訓基地、信息化平臺建設等也加大了政策扶持。

　　隨著城鄉勞動力市場平等就業環境逐步形成，勞動力流動開始由單向流動向城鄉之間雙向流動轉變，越來越多的農民工、中高等院校畢業生、退役士兵和科技人員等返鄉下鄉到農村創業創新。為此，國家近年來密集出臺了一系列鼓勵返鄉人員創業創新的政策措施，包括《國務院辦公廳關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》《國務院辦公廳關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》等，在融資、用地、服務、人才、風險應對等方面給予返鄉創業創新人員更多的扶持。

　　(三)暢通城鄉人才流動渠道，強化鄉村振興的人才支撐

　　適應鄉村振興的新要求和人才返鄉下鄉的新形勢，2018年的中央一號文件專門用一部分部署農村人才工作，除要求大力培育新型職業農民外，還強調要加強農村專業人才隊伍建設，發揮科技人才支撐作用，鼓勵社會各界投身鄉村建設。文件特別強調，要暢通智力、技術、管理下鄉通道，造就更多鄉土人才，聚天下人才而用之。為此，明確提出了一系列放活城鄉人才流動的政策措施：全面建立職業農民制度，支持新型職業農民通過彈性學制參加中高等農業職業教育，支持農民專業合作社、專業技術協會、龍頭企業等主體承擔培訓;全面建立高等院校、科研院所等事業單位專業技術人員到鄉村和企業掛職、兼職和離崗創新創業制度，健全種業等領域科研人員以知識產權明晰為基礎、以知識價值為導向的分配政策，探索公益性和經營性農技推廣融合發展機制;研究制定管理辦法，允許符合要求的公職人員回鄉任職，等等。這一系列政策措施，有助于暢通智力、技術、管理下鄉通道，在造就更多鄉土人才的同時，鼓勵各類人才返鄉下鄉創業創新，為鄉村帶來新動能、注入新活力。

　　六、改革完善農業補貼政策，探索建立以綠色生態為導向的農業補貼制度

　　20世紀90年代后期，隨著農產品供求關系發生重大變化，國家在不斷調整完善價格支持政策和糧食收儲制度的同時，也逐漸把直接補貼作為財政支農的重要手段，補貼逐步從流通環節轉向對生產者的直接補貼。特別是進入新世紀以來，隨著國家財力增強和城鄉關系的轉變，國家連續出臺了一系列補貼政策，農業補貼的領域大為拓展，補貼手段日趨豐富，而且逐年增加補貼資金規模，補貼政策已經成為我國農業支持保護政策的重要組成部分。但是，在農業補貼數量和資金規模快速增加后，補貼政策框架缺乏系統安排、政策目標相互掣肘、補貼結構不盡合理、操作方式不夠完善、與WTO規則銜接不足等問題也日益突顯，進一步深化補貼制度改革的要求更為迫切。黨的十八大以來，中央著眼于推進農業供給側結構性改革，推動農業高質量發展，對農業補貼制度進行了一系列重大改革，推動農業補貼政策取得了新的發展。

　　(一)以穩定農民務農種糧收益、提高農民生產積極性為目標，初步構建了農民收入補貼制度

　　2002年以來，中央實施了三項針對種糧農民的直接補貼政策，即良種推廣補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼。補貼著眼于穩定農民種糧收益、提高農民種糧積極性，是從過去以價格支持形式“暗補”轉向對農民收入“直補”的嘗試。良種補貼政策從2002年開始實施，主要是由國家財政對農民購買使用良種進行補貼，鼓勵良種的推廣應用。種糧農民直接補貼從2004年開始實施，補貼以糧食主產區為重點，對從事糧食生產的農民按照種糧面積給予補貼。農資綜合補貼在2006年開始實施，對種糧農民因化肥、農藥、農用柴油等農資價格上漲帶來的損失進行補償。“三項補貼”實施以來，資金規模不斷擴大，到2015年達到1415億元，在國家“三農”投入中占據了重要地位。按照政策設計，“三項補貼”要求對從事糧食生產的農民按照種糧面積給予補貼，但實際執行過程中，由于核定面積的行政成本高昂，三項補貼逐步演變為按承包地計稅面積發放，不論是否種糧均可獲得補貼，逐步演變成對農民的一種收入支持政策。

　　為了解決“三項補貼”政策指向性和針對性的問題，提高補貼效能，更好適應WTO規則要求，從2014年起，國家逐步展開了對直接補貼制度的改革探索。一是實行“三補合一”改革。在先期試點的基礎上，2016年起，中央決定全面推開“三補合一”改革，將種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼合并為“農業支持保護補貼”，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。“三補合一”改革后，這部分補貼資金不再與農民實際種糧面積掛鉤，實際上轉變為對農民收入的一種支持。二是實行棉花和大豆目標價格補貼。2014年取消新疆棉花、東北地區大豆臨時收儲后，國家為避免市場價格下行對農民收入帶來沖擊，同步啟動實施了目標價格補貼，當市場價格低于預先確定的目標價格水平時，由中央財政向試點地區生產者提供差價補貼。這是對生產者實行精準有效補貼的一次大膽探索，經過一段時間的試點，新疆棉花目標價格制度得以完善并繼續實行，東北和內蒙古大豆目標價格政策則進行了調整，改為實行生產者補貼。三是實行玉米生產者補貼。2016年，國家在取消玉米臨時收儲的同時，建立了玉米生產者補貼制度，對東三省和內蒙古東部玉米種植給予一定財政補貼，中央財政補貼資金撥付到省區，由地方政府統籌將補貼資金兌付到生產者。

　　(二)以保障國家糧食安全、提高農業質量效益和競爭力為目標，初步構建了農業生產性補貼政策體系

　　這類補貼政策著眼于保障國家糧食安全、提高農業質量效益和競爭力，對現代農業發展的關鍵領域和關鍵環節進行扶持。主要包括以下幾類：一是農機購置補貼。為鼓勵農民購買先進適用農機，從2004年開始，中央財政設立農機購置補貼，采取自主購機、縣級結算、直補到卡(戶)的補貼方式，補貼對象為直接從事農業生產的個人和農業生產經營組織。2017年，中央財政投入農機購置補貼資金186億元，扶持159萬農戶購置機具187萬臺(套)，全國28個省份已實現補貼范圍內全部機具敞開補貼。二是農業科研與技術推廣補助。主要包括農業高產創建資金、測土配方補助、科技入戶技術補貼、小麥“三噴一防”補貼、農機作業補貼等內容。三是基礎設施建設補助。在加大農田水利設施直接投資的同時，國家于2005年設立了小型農田水利設施建設補助專項資金，采取“民辦公助”方式，通過以獎代補辦法，支持農民進行農田水利設施建設，申請補助資金的對象包括農戶、農民用水戶協會或其他農民專業合作經濟組織、村組集體。此后，為了集中資金投入、實現連片配套改造，從2009年起，又對這項政策進行了一定調整，在全國范圍內開展小型農田水利重點縣建設。到2013年，小型農田水利建設補助資金規模達到180億元。四是農業結構調整資金。2015年起，國家選擇牛羊養殖基礎好、玉米種植面積較大的縣開展糧改飼試點工作，中央財政補助資金主要用于對養殖主體和收貯主體收儲青貯玉米的補助。2017年，糧改飼試點面積擴大到1100多萬畝，糧豆輪作補貼面積擴大到1000萬畝，有力地促進了農牧結合、種養循環。五是農業產業發展資金。2017年國家啟動實施農村一二三產業融合發展支持政策，支持新型經營主體發展產地初加工、電子商務、休閑農業等農村一二三產業，通過“先建后補、以獎代補”方式，按已建項目總投資的一定比例給予一次性補貼。

　　(三)以農業綠色發展為目標，初步構建了農業生態資源保護補貼制度

　　一是強化耕地、草原等主要生態系統補償。主要包括退耕還林還草補助、草原生態保護補獎、耕地保護與質量提升補助、東北黑土地保護利用試點等政策內容。退耕還林工程從1998年起實施，國家對西部地區和其他生態環境脆弱地區25度以上水土流失嚴重的陡坡耕地，嚴重沙化耕地實施退耕還林工程，對退耕還林的農戶給予現金補助和口糧補助。退牧還草工程從2003年開始實施，在生態退化草原地區退出重度退化草場、開展草場圍欄建設。草原生態保護補助獎勵政策從2011年起實行，國家在主要草原牧區省區和新疆生產建設兵團全面建立草原生態保護補獎機制，包括實施禁牧補助、草畜平衡獎勵、給予牧民生產性補貼和績效考核獎勵等內容。2016年，中央財政共安排草原生態保護補助獎勵資金187.6億元，覆蓋草原38.15億畝，有效調動了牧民保護草原生態的積極性。

　　二是探索農業資源環境突出問題治理的有效支持政策。黨的十八大以來，農業面源污染治理和廢棄物綜合利用問題被擺上更加突出的位置，也推動了相關補貼政策的密集出臺。中央財政連續支持河北省以黑龍港流域為重點開展地下水超采綜合治理，控制地下水下降速率;以湖南省長株潭地區170萬畝耕地為重點，支持開展重金屬污染耕地綜合治理;以生豬、奶牛、肉牛養殖大縣為重點，全面啟動51個縣畜禽糞污資源化利用整縣試點，推動規模化養殖場糞污就地就近資源化利用;以東北地區和京津冀等9個省為重點，集中開展農作物秸稈綜合利用試點，整縣推動農作物秸稈以農用為主的綜合利用;在內蒙古、甘肅、新疆選擇100個重點縣推行地膜清潔生產，探索建立多種方式的殘膜回收利用機制;支持100個縣實施果菜茶有機肥替代化肥行動，支持農作物病蟲害社會化服務，推動減少化肥農藥使用。

　　三是強化對農業綠色發展的政策扶持。這類政策主要包括深松整地作業補貼、輪作休耕試點、東北黑土地保護和利用試點、改革漁業油價補貼用于支持資源保護等。其中，輪作休耕試點工作自2016年起實施，重點在東北冷涼區和北方農牧交錯區實行輪作試點，在河北地下水漏斗區、湖南重金屬污染區、西南西北生態嚴重退化區實施休耕試點，促進耕地休養生息。2018年，輪作休耕補貼資金達到50億元，面積擬擴大到2400萬畝。

　　(四)以農業風險防范為目標，初步構建了農業防災減災保障制度

　　這類政策主要包括農業生產救災補助、重大疫病防疫補助、政策性農業保險保費補貼等內容。農業生產救災補助是對農民受災后進行一定額度的補助，用于重建和開展生產自救等。每年的支出數額視災害發生嚴重程度而定。重大疫病防疫補助是2003年禽流感疫情發生后，為了加強動物疫病防治而出臺的專項補助政策，資金主要用于免費為農民進行疫病防治和畜禽宰殺的補助。政策性農業保險補貼則是為了鼓勵各地發展農業政策性保險而設立的專項資金，主要用于農民的保費補貼，2017年，中央財政用于政策性農業保險的財政補貼金額增加到179億元，政策性農業保險已經成為農業補貼的核心內容，也是今后補貼制度改革的長期方向。

　　七、創新農村金融保險政策，拓展農業支持保護政策空間

　　改革開放以來，農村金融資源的配置逐步由計劃手段向市場化手段轉變，以增加金融供給來滿足日益增長的農村金融需求成為農村金融改革的主要任務。在這個過程中，國家先后出臺一系列扶持農村金融保險發展的政策措施，支持農村金融組織創新、產品創新和服務創新，推動了多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系的形成。

　　一是完善農村金融組織體系。1979年以來國家陸續恢復和建立了中國農業銀行、農村信用社、中國農業發展銀行等農村金融機構。1996年，國務院出臺了《關于農村金融體制改革的決定》，初步確立了政策性、商業性、合作性“三元”農村金融供給格局。為了解決農村金融供給乏力的問題，推動農村金融組織和服務下沉農業農村，2005年以來，國家先后出臺一系列政策措施，開展小額貸款公司、村鎮銀行、資金互助社等新型農村金融機構試點，推進中國農業銀行和郵儲銀行“三農”金融事業部改革，深化農村信用社改革，擴大農民合作社內部信用合作試點，探索新型農村合作金融發展有效途徑等，推動了農村金融供給的增加。

　　二是創新農村金融產品和服務。在強化農村金融組織供給的同時，改革更加強調發揮政策引導作用，通過政策引導和激勵金融機構創新金融產品和服務，最大化地激發農村金融市場活力。實行涉農貸款增量獎勵，財政部門對縣域金融機構當年涉農貸款平均余額同比增長超過15%的部分，按2%的比例給予獎勵，獎勵資金由中央和地方財政分擔。實行稅收優惠政策，降低金融機構、融資擔保機構涉農涉小業務經營成本。對涉農融資擔保取得的擔保費收入及再擔保費收入免征增值稅，對金融機構涉農小額貸款取得的利息收入免征增值稅等。實行差別化考核，將服務“三農”納入金融機構績效評價體系，對發放涉農貸款超過一定比例的金融機構給予適當加分，激發金融機構服務“三農”的內生動力。在政策引導下，各地積極推動涉農金融產品和服務創新，陸續開展了糧食生產規模經營主體營銷貸款、農村承包土地經營權抵押貸款、農業產業鏈貸款等業務試點，改進新型農業經營主體金融服務，支持國家開發銀行、農業發展銀行等政策性銀行加大農業基礎設施信貸投入，支持中國農業銀行和郵儲銀行等商業性銀行加大農村金融支持。同時，以“三補合一”改革為契機，推動建立健全了全國農業信貸擔保體系，努力解決農業“融資難、融資貴”問題。

　　三是創新農業保險產品和服務。2007年國家建立了政策性農業保險政策，政策的主要特征是以保費補貼的方式進行政府引導，由商業保險公司進行市場運作，農民自主自愿參與，各級涉農部門協同推進。從保險類型看，政策性農業保險在發展之初采取了“中央保大宗、地方保特色”“低保障、廣覆蓋”的模式，對種植業、養殖業因遭受自然災害和意外事故造成的經濟損失提供直接物化成本保險。此后又陸續開展了蔬菜、糖料蔗等農產品目標價格保險試點、農民收入保險試點、 “保險+期貨”試點等探索。在政策扶持下，我國政策性農業保險取得了長足發展，2007-2017年，政策性農業保險的財政補貼金額從20.2億元增加到179億元，提供的風險保障從1126億元增加到2.3萬億元，保費收入從51.8億元增長到超過470億元;參保農戶超過2億戶次，承保面積達到17.2億畝。目前，農業保險已經覆蓋所有省份，為190多種農作物提供保險，三大主糧承保面積覆蓋率超過70%，有力地支撐了“谷物基本自給，口糧絕對安全”的糧食安全戰略。隨著政策性農業保險不斷發展完善，實踐中也逐步暴露出保障水平較低、農戶參保積極性減弱、保險公司從保費補貼中積累資金較多、農戶與保險公司道德風險控制較難等問題。為了更好地發揮財政資金杠桿作用，提高規模經營戶防范和應對災害的能力，2017年4月國家又啟動實施大災保險試點，在面向全體農戶基本險的基礎上，推出保險金額覆蓋直接物化成本和地租、面向適度規模經營農戶的大災保險產品，中央財政對中西部和東部試點縣的保費補貼比例分別提高到47.5%和45%。

　　八、完善農業法律法規體系，推動農業支持保護制度化法制化

　　黨的十一屆三中全會開啟了我國社會主義法制建設的新征程，農業法治建設也全面啟動，進入了快車道。從1979年到2012年這一時期，農業法治建設主要是圍繞農村改革，確立以家庭聯產承包為基礎的、統分結合的雙層經營體制，加強農業基礎設施建設，推進科教興農戰略，促進農村社會事業發展，把國家對農業和農村的宏觀管理納入法制軌道。1993年全國人大常委會制定了《中華人民共和國農業法》，2002年、2012年進行了修訂，農業法成為規范農業農村經濟社會發展的基礎性法律。2005年全國人大常委會決定廢止農業稅，終結了我國沿襲二千多年的土地賦稅制度。此外，農業技術推廣法、鄉鎮企業法、動物防疫法、草原法、漁業法、種子法、農業機械化促進法、畜牧法、農民專業合作社法、農產品質量安全法等“三農”領域中基礎性的、支架性的法律法規都制定了出來。至此，以農業法為核心，涵蓋了農業基本法、農業基本經營制度、農業生產資料管理、農業資源環境保護、農業產業發展、農業支持保護、農業產業和生產安全、農產品質量安全等主要內容的農業法律法規體系基本形成，農業和農村改革發展總體實現了有法可依。

　　黨的十八大以來，農業農村經濟轉型升級、農村社會結構深刻變動、農村利益格局深刻調整、農民思想觀念深刻變化，農業農村進入了依法治理的新階段，農業法治建設在查漏補缺、填補立法空白的同時，及時修改完善涉及農業農村重要改革事項和“放管服”改革要求的法律法規，進一步提高立法質量，以形成更加完備的農業法律法規體系為目標，促進農業領域國家治理體系和治理能力現代化。2014年召開的黨的十八屆四中全會專門強調，“制定和完善農業方面法律法規”。這一時期，全國人大常委會、國務院對種子法、農民專業合作社法、野生動物保護法、農藥管理條例等法律法規進行了全面修訂，并對大量農業法律法規的個別條款進行了修改完善。同時，為貫徹落實黨的十九大精神，為實施鄉村振興戰略提供法律支持，黨中央、全國人大常委會、國務院對進一步加強農業立法提出了新的要求，中國共產黨農村工作條例、鄉村振興法、農村金融法、糧食安全保障法、土地管理法(修訂)、農村土地承包法(修訂)、農村集體經濟組織法、土壤污染防治法等黨內法規、法律的制修訂工作被提上了議事日程，這些重要立法項目的推進、落實，對進一步完善農業法律法規體系，提高農業農村工作法治化水平具有重大意義。截至目前，農業農村領域共有現行有效法律15部、行政法規29部、部門規章148部，這些法律為推動、引領和規范“三農”工作提供了根本性制度保障，在促進現代農業發展、保障農村和諧穩定和維護農民權益等方面發揮了重要作用。

　　(一)將中央強農惠農富農政策法定化，鞏固了農業基礎地位

　　《農業法》專設“農業投入與支持保護”一章，明確“中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度”，在保障“三農”投入方面功不可沒。《草原法》《農民專業合作社法》《動物防疫法》《畜禽規模養殖污染防治條例》《種子法》等多部法律法規也都專章規定了扶持和保障措施。《農機化促進法》將農機購置補貼法定化，推動我國農作物耕種收綜合機械化水平迅速提升。《農業技術推廣法》確立了國家農業技術推廣機構的公益性定位，明確了農技人員的結構和比例，建立了農技推廣資金穩定增長機制，對依法治農、科教興農都產生了重大而深遠的影響。

　　(二)穩定和完善了農村基本經營制度，給農民吃上法律“定心丸”

　　《農村土地承包法》確認了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予了農民長期而有保障的土地使用權，在很大程度上解決了頻繁調地的問題。《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》將仲裁制度引入農村土地承包經營糾紛處理，是完善我國農地制度的一項重大舉措，對維護農村社會和諧穩定發揮了重要作用。

　　(三)規范了農業生產經營秩序，保障了現代農業發展

　　對農業投入品和農產品生產經營進行了全面、全程規范，建立了必要的事前審批和事中事后監管制度，明確了生產經營者的權利義務，在保障糧食安全、農產品質量安全和農業生態安全方面發揮了重要作用。如《農藥管理條例》對農藥管理體制進行了重大調整，在農藥登記、生產、經營、使用各環節全面嚴格管理，強化了主體責任和處罰力度，為做好新時期農藥監管工作提供了有力法律保障。

　　(四)賦予了農業部門必要管理手段，為履行職責提供了有力保障

　　《農產品質量安全法》賦予了農業部門管理農產品質量安全的手段。《農民專業合作社法》將農業部門明確為農民專業合作社的主要指導部門。《農業保險條例》規定了農業部門負責農業保險推進、管理相關工作的職責。《畜禽規模養殖污染防治條例》規定了農牧部門負責畜禽養殖廢棄物綜合利用指導和服務的職責。《野生動物保護法》《農藥管理條例》等明確要求相關工作經費由財政保障。

　　(五)加大了執法力度，有效化解了農業領域矛盾糾紛

　　多年來，農業部門堅定不移持續推進農業執法體制改革，以農業投入品和農產品質量安全為重點，將法律法規賦予農業部門的行政處罰權統一由農業綜合執法機構實施。目前，全國已有30個省區市開展了農業綜合執法工作，共成立2458個縣級、286個市級農業綜合執法機構，縣級覆蓋率達到99%，市級覆蓋率超過80%。農業綜合執法的推進，理順了執法體制，整合了執法力量，加大了執法力度，變季節性、運動式執法為經常性、主動式執法，各級農業綜合執法機構每年查辦違法案件3萬多件，調處涉農糾紛1.3萬多起，挽回經濟損失近10億元，在保障國家糧食安全和農產品質量安全方面發揮了重要作用。

　　九、以改革創新精神不斷完善農業支持保護政策體系

　　回顧農業支持保護政策走過的40年歷程，農業農村經濟發展所面臨的問題，盡管表現形式有所變化，在一些階段主要表現為總量和結構失衡，在一些階段是收入和就業矛盾突出，但從其內在聯系來看，一向與制約農業農村經濟發展的體制和機制性問題相關聯。面向農業農村現代化和鄉村振興的宏偉藍圖，著力破解發展中的深層次矛盾、從而奠定農業和農村經濟長期穩定發展的制度基礎，仍然是完善農業支持保護政策所要努力達到的目標。從改革經驗看，完善農業支持保護政策體系要把握好以下幾個方面：一是堅持“重中之重”和“優先發展”理念，強化農業支持保護的制度保障。在持續加大農業支持保護力度的同時，要進一步明確政府投入方向、投入方式和各級政府職責，規范農業投入決策程序，逐步將農業農村優先發展的理念和原則轉化為具有較強穩定性和約束力的制度安排。二是堅持“把飯碗牢牢端在自己手上”，始終把保障國家糧食安全擺在農業支持保護的首要位置。農業支持保護政策面臨糧食安全、農民增收、生態環境保護等多元目標，在不同發展階段，這些政策目標的重要性并非一成不變，但保障國家糧食安全特別是口糧絕對安全，始終是農業支持保護政策改革的底線。為此，在政策工具的選擇上也必須堅持底線思維，為穩定糧食生產、確保口糧絕對安全留夠政策空間。三是堅持以保護農民利益為出發點和落腳點，切實調動農民參與鄉村振興的積極性。要依靠政策充分調動農民發展生產、參與鄉村振興的積極性，扶持壯大農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體，激發農民自我發展壯大的能力;探索建立農民共享和合理分享現代農業產業發展的利益聯結機制，把小農戶引入現代農業發展軌道。四是堅持綠色發展理念，以支持保護政策引領農業發展方式深刻變革。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，加大綠色生產方式、生態環境和資源保護利用引導支持力度，促進農業發展、生態協調、環境改善相互融合與統一。五是堅持市場化改革方向，不斷完善農業支持保護政策機制。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，政府重點強化政策引導、加強服務支持、創造良好市場環境，激發農村發展的內生活力。

　　當前和今后一個時期，農業支持保護政策要以提升農業質量效益和競爭力為目標，強化綠色生態導向，創新完善政策工具和手段，擴大“綠箱”政策實施范圍和規模，加快建立新型農業支持保護政策體系，為鄉村振興提供有力支撐。

　　(一)深化農產品價格形成機制改革和收儲制度改革。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過價格來引導生產、調節供求、調控進口。不斷深化農產品收儲制度和價格形成機制改革，在確保國家糧食安全的基礎上，堅持“市場定價、價補分離”的大方向，更好地發揮補貼政策對農業生產結構調整的導向作用，確保種糧農民的基本收益有保障。進一步完善稻谷、小麥最低收購價政策，增強政策靈活性和彈性，合理調整最低收購價水平，使小麥和稻谷的價格逐步向市場靠攏。

　　(二)完善以綠色生態為導向的農業補貼制度。將農業補貼作為推進農業綠色發展的“指揮棒”，引導和激勵生產者加快轉變發展方式。重點在完善耕地地力保護補貼、草原和漁業等生態系統修復補償、農業資源和廢棄物利用補貼、綠色金融激勵制度等方面開展政策創設，加快建立有利于農業綠色發展的補貼政策體系。

　　(三)創新完善財政投入保障機制。圍繞實施鄉村振興戰略確定的重大任務，合理確定政府支持保護的重點，明確中央和地方的支出責任，形成農業農村投入合力。努力拓寬資金籌集渠道，調整完善土地出讓收入使用范圍，進一步提高農業農村投入比例。建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。

　　(四)建立健全約束激勵并重的金融支農政策。發揮財政資金的引導和杠桿作用，統籌運用信貸、保險、基金等多種工具，通過政府與社會資本合作、政府購買服務、擔保貼息、以獎代補、風險補償等措施，帶動金融和社會資本投向農業農村。切實發揮全國農業信貸擔保體系作用，加快建立覆蓋主要農業縣的農業信貸擔保服務網絡，全面開展以適度規模經營新型經營主體為重點的信貸擔保服務。加快發展農業保險，探索開展稻谷、小麥、玉米等糧食作物完全成本保險和收入保險試點。在畜禽糞污資源化利用、農作物秸稈綜合利用等領域積極探索推廣政府與社會資本合作示范模式。

　　(五)完善農業農村優先發展的法律保障。圍繞實施鄉村振興戰略，把強化財政支農責任、優先保證農業領域支出等農業農村優先發展的舉措作為《鄉村振興法》的重要立法內容，為農業支持保護提供制度保障。推進糧食安全保障立法，將提高糧食生產能力作為糧食安全保障立法的重要內容，把“藏糧于地、藏糧于技”的主要措施法制化。建立鄉村振興實績考核制度，爭取將財政對農業投入力度、耕地保護情況和農民收入增速作為考核指標。在推動重要政策安排制度化的基礎上，逐步將農業投入、農業補貼、農業保險等領域成熟的政策措施上升為法律。

　　(作者單位：農業農村部)