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　　改革開放以來，無論是理論研究、政策創(chuàng)設(shè)，還是實踐探索，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制一直是個久唱不衰的話題。

　　說說兩個都知道的大道理

　　一個大道理是，一個國家或地區(qū)的自然資源，尤其是人地資源稟賦，從根本上決定著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的模式。我國人多地少，總體上不具備實施大規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營的基本條件;美國等國家的“大農(nóng)業(yè)”確實很好，但我國沒有這個條件。也許有人會說，可以加快人口城鎮(zhèn)化、減少農(nóng)民。這個觀點有道理，但有多大潛力?就是到2050年人口城鎮(zhèn)化率達到90%，仍有10%、1.5億人、4000多萬農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)人口，戶均耕地恐怕也超不過50畝，與美國農(nóng)地規(guī)模不可比，最多能趕上日本目前的水平。也許有人會說，總體上不具備實施大規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營的基本條件，不等于個別主體不能實踐。這個觀點不錯，但那應(yīng)該是經(jīng)營的主體根據(jù)市場需求變化、自身競爭能力進行理性選擇的結(jié)果。事實上，前幾年不少地方在引導(dǎo)政策上，以“大農(nóng)業(yè)”為目標，以補貼、獎勵為手段，整建制行政性推動土地流轉(zhuǎn)、實行規(guī)模化的現(xiàn)象比比皆是。在土地流轉(zhuǎn)這個最典型的資源配置領(lǐng)域，因“行政推動會放大土地流轉(zhuǎn)需求”“補貼會轉(zhuǎn)化為地租”，市場決定性作用難以發(fā)揮，規(guī)模經(jīng)營主體土地轉(zhuǎn)入價格急升、成本大增，導(dǎo)致目前退地、降租、“跑路”現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　另一個大道理是，我國實行農(nóng)地家庭經(jīng)營，不只是由承包政策決定的，更是對自然規(guī)律的遵循，是農(nóng)業(yè)特性與家庭特性高度吻合的結(jié)果;家庭經(jīng)營數(shù)量多、規(guī)模小、布局散，弊端很多，但其“原罪”在于農(nóng)戶多、耕地少，不在于家庭經(jīng)營。生產(chǎn)者從事與土地密切相關(guān)的農(nóng)作物生產(chǎn)，因生產(chǎn)周期特征，使其面臨的產(chǎn)前與產(chǎn)后市場條件與風險不同;因生產(chǎn)過程與勞動過程可分割特征，使其面臨更多的自然制約和自然風險;因成果一次性特征，使生產(chǎn)過程參與主體與成果責任主體不一致，致使雇工勞動監(jiān)督難、參與主體責任界定難、成果貢獻分割難等。以追求勞動生產(chǎn)率和總收益最大化為目標的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營者，在上述特征約束下，往往會因精耕細作難而降低土地產(chǎn)出。我國人多地少，有糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品安全保障要求，要走在土地產(chǎn)出率較高基礎(chǔ)上提高勞動生產(chǎn)率的路子，適度規(guī)模家庭經(jīng)營是恰當方式。這是中央一再要求堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)地位、鼓勵發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的根本原因。而當前一些工商資本大規(guī)模、長時間租種農(nóng)地，農(nóng)地經(jīng)營出現(xiàn)了“去家庭化”現(xiàn)象，帶來系列問題。實行農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，確實有利于克服小規(guī)模經(jīng)營弊端，但由于我國人地資源稟賦制約和特殊的土地承包經(jīng)營制度，規(guī)模化、尤其是“去家庭化”農(nóng)地經(jīng)營，不僅可能降低土地產(chǎn)出率，還要付出很大的土地成本代價，這恐怕是個更大的問題。

　　談?wù)剝蓚€認識與實踐問題

　　一個問題是，發(fā)展多種形式、尤其是農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營。這是中央一貫的政策要求。我國人多地少水缺，需要土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率、資源利用率均衡增長，以保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給。但從實踐看卻是一個很難自動實現(xiàn)的目標。一是市場主體不追求農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營。市場主體追求勞動生產(chǎn)率和總收入最大化，只要擴大農(nóng)地規(guī)模能夠提高勞動生產(chǎn)率和總收入，就會繼續(xù)擴大規(guī)模，哪怕以降低土地產(chǎn)出和資源利用效率為代價;不會因為政策上有要求，就自動實行適度規(guī)模經(jīng)營。二是政策實施不利于農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營。“扶大扶優(yōu)扶強”是近些年農(nóng)業(yè)支持政策的基本取向。東部某縣2012年落實230元/畝的種糧大戶補貼政策，因補貼資金總額一定，得到補貼的大戶基本都在千畝以上，適度規(guī)模經(jīng)營者得不到補貼;所以2013年就新出現(xiàn)60多家超1000畝的經(jīng)營者，其中70%來自工商業(yè)者。三是“扶大扶優(yōu)扶強”產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。一種糧家庭農(nóng)場主介紹，2014年受當?shù)?ldquo;肉牛養(yǎng)殖補貼”政策(300頭補100萬元，200頭補50萬元)吸引決定養(yǎng)牛，牛販子聽說養(yǎng)牛有補貼，架子牛就地漲價2000多元/頭，買280多頭牛多花60多萬元，得到50萬元補貼，“其實，補貼資金總量有限，每年能得到補貼的就規(guī)模較大的十戶八戶，這對全縣肉牛發(fā)展并不好”“多數(shù)中小規(guī)模養(yǎng)殖戶因架子牛漲價、得不到補貼而難以發(fā)展”，該地2013年肉牛存、出欄總量25.2萬頭，2016年只有19.6萬頭。因此，適度規(guī)模經(jīng)營只是政策目標，必須有針對性的支持政策引導(dǎo)。

　　另一個問題是，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量龐大。近些年，隨著系列支持引導(dǎo)政策的出臺，土地流轉(zhuǎn)速度的加快，回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)在鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的開展，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體確實發(fā)展迅速、數(shù)量大增。公開的數(shù)據(jù)是家庭農(nóng)場(大戶)、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等總計300萬家左右，其中合作社就180多萬家。但事實上恐怕沒有那么多。雖然我們無法從總體上準確判斷到底有多少新型主體真實存在、有效運轉(zhuǎn)，但我們的實地調(diào)研顯示：一是能夠有效運轉(zhuǎn)的新型主體比例很低。實地調(diào)研的13個縣市區(qū)中，能夠有效運轉(zhuǎn)的合作社占工商部門注冊數(shù)量的比例，超過20%的只有2個(最高30%)，最低的8%，平均只有14%。其中有5個地方反映，當?shù)卦馘噙x、推薦新的地市級、省級、國家級示范社，都很困難;其現(xiàn)有的三級示范社占比都不超過10%。而實際能夠有效運轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場占比較高。二是注冊2~3塊牌子的新型主體比例很高。實地調(diào)研顯示，不少新型主體、尤其是合作社同時注冊家庭農(nóng)場，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)同時注冊合作社、家庭農(nóng)場的比例很高。一個被調(diào)查縣農(nóng)業(yè)局反映，當?shù)刈缘慕?000個農(nóng)民合作社中，同時又注冊家庭農(nóng)場的大約在45%左右。6個縣市區(qū)12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的33個農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)中，同時注冊合作社的有16個，占48.5%;同時注冊合作社和家庭農(nóng)場的有9個，占27.3%;只要龍頭企業(yè)直接從事種養(yǎng)業(yè)，同時注冊合作社、家庭農(nóng)場的比例就越大。

　　體制機制創(chuàng)新需要新思維

　　研究農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新問題，要有新思維，要用解決問題的思維去思考、謀劃和推進。

　　第一，按照農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，要更加注重中期和長期目標、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量目標，要有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，不能追求短期繁榮。因此，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，必須按照新發(fā)展理念和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標和要求推進，以保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

　　第二，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要用市場的辦法、改革的辦法，通過優(yōu)化政策、改革體制、創(chuàng)新制度，健全和提高農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量與效率，以引導(dǎo)市場主體按照市場需求調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，從而提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量與效益。

　　第三，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，要按照以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、農(nóng)民聯(lián)合合作為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的要求，在追求集約化、專業(yè)化、組織化、社會化有機結(jié)合的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)研究土地承包與流轉(zhuǎn)經(jīng)營、經(jīng)營主體與經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營模式與社會化服務(wù)等問題。

　　第四，按照農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，要正確處理市場與政府的關(guān)系，科學(xué)界定職能，有效發(fā)揮市場機制配置資源尤其是土地資源的決定性作用，讓土地流轉(zhuǎn)回歸自發(fā)、回歸市場，以降低土地成本，促進新型主體乃至現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

　　第五，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展及其體制機制構(gòu)建要注重協(xié)調(diào)和共享。要培育和依靠新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體——這些先進生產(chǎn)力和先導(dǎo)力量。但資源稟賦條件，又決定了我國不能僅僅依靠少數(shù)的“明星”主體，既要追求新型主體健康可持續(xù)發(fā)展，又要重視小規(guī)模分散農(nóng)戶將大量和長期存在的現(xiàn)實，依靠新型主體的示范、引領(lǐng)和帶動，構(gòu)建社會化“大服務(wù)”格局和長效利益聯(lián)結(jié)機制。

　　第六，農(nóng)業(yè)資源稟賦條件、農(nóng)業(yè)自然再生產(chǎn)規(guī)律及其區(qū)域性、季節(jié)性差異，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及經(jīng)營體制機制的影響，既具內(nèi)生性、根本性和整體性，也具復(fù)雜性、差異性、多樣性，而對非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響卻具有外在性、間接性、局部性和一致性。因此，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，既不能盲目模仿資源豐富國家“大農(nóng)業(yè)”發(fā)展模式，不能簡單地套用工業(yè)化發(fā)展理念來引領(lǐng)農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)發(fā)展，也不能要求區(qū)域之間盲目模仿、千篇一律。

　　第七，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，要注重發(fā)展多種形式、尤其是農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，通過提升畝產(chǎn)貢獻率、降低面積貢獻率，以節(jié)約土地資源，用于調(diào)整結(jié)構(gòu)，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。所以，要實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的政策目標，必須有強有力的政策，尤其是財政政策支持。

　　第八，按照“扶大扶優(yōu)扶強”原則，對個別產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)和新型主體給予過多的財政資金補貼和獎勵，不僅不利于適度規(guī)模經(jīng)營政策目標的實現(xiàn)，更會產(chǎn)生扭曲市場主體行為、扭曲資源要素價格、扭曲公平競爭環(huán)境的“三扭曲”問題，從而影響新型主體的健康成長和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　體制機制創(chuàng)新的方向與重點

　　創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，要按照上述思維，系統(tǒng)研究和謀劃創(chuàng)新方向與重點。

　　第一，科學(xué)界定農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新目標。就是圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，通過政策調(diào)整、體制改革與制度創(chuàng)新，構(gòu)建穩(wěn)定、持續(xù)運行的體制機制，促進農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量與效率提升，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康可持續(xù)發(fā)展，并示范帶動小規(guī)模分散農(nóng)戶協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展，從總體上保障農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中期和長期目標、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量目標實現(xiàn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

　　第二，合理界定農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新內(nèi)容。就是要圍繞創(chuàng)新目標，按照農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建要求，重點開展以下探索創(chuàng)新：一是如何健全農(nóng)地承包經(jīng)營制度與政策;二是如何打造有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康可持續(xù)發(fā)展環(huán)境;三是如何在堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上因地制宜地創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式;四是如何構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會化“大服務(wù)”格局;五是如何優(yōu)化農(nóng)業(yè)財政扶持政策支持方式。

　　第三，完善和健全農(nóng)地承包經(jīng)營制度與政策。農(nóng)地承包經(jīng)營制度與政策，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新具有基礎(chǔ)性影響。完善和健全農(nóng)地承包經(jīng)營制度與政策的重點，要在堅持農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”前提下，一是為農(nóng)地承包期限、承包關(guān)系“長久不變”、承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記辦證等，構(gòu)建公平的制度與政策起點;二是構(gòu)建農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”保護并重的制度規(guī)則;三是完善與集體經(jīng)濟組織成員、農(nóng)業(yè)戶籍及其農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)利相關(guān)的政策與法律。

　　第四，促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展。強調(diào)群體健康可持續(xù)發(fā)展，不是要求新型主體“齊步走”，而是為了糾正過度“大、優(yōu)、強”偏向。一是注重在培養(yǎng)專業(yè)農(nóng)戶和新型職業(yè)農(nóng)民的基礎(chǔ)上培育新型主體，緩解職業(yè)農(nóng)民后備不足、新型主體帶頭人后繼乏人問題;二是注重培養(yǎng)和提升新型主體帶頭人綜合素質(zhì)，增強其按照市場需求而不是政策誘導(dǎo)開展資源配置、生產(chǎn)經(jīng)營、開拓市場的能力;三是建立健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信息登記管理系統(tǒng)，準確把握其數(shù)量和質(zhì)量，為科學(xué)決策提供真實依據(jù)。

　　第五，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，選擇農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式是關(guān)鍵，構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機制是核心。一是以堅持家庭為核算單位，強化農(nóng)業(yè)，尤其是農(nóng)作物生產(chǎn)的家庭經(jīng)營基礎(chǔ)地位;二是強化新型主體示范帶動作用，探索建立新型主體與普通農(nóng)戶的長效利益聯(lián)結(jié)機制;三是總結(jié)推廣和不斷完善“訂單”合同式、社會化服務(wù)式、內(nèi)部化股份式、入園“雙創(chuàng)”式等農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。

　　第六，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會化“大服務(wù)”格局。社會化“大服務(wù)”是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必經(jīng)之路，是體制機制重要組成部分。一是健全公益服務(wù)組織、設(shè)施和產(chǎn)權(quán)交易、融資保險服務(wù)平臺，優(yōu)化公益性服務(wù)職能，重點開展農(nóng)技推廣、動植物疫病防控、質(zhì)量安全和市場化服務(wù)監(jiān)管等。二是鼓勵和支持農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社開展社會化服務(wù);推進產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，培育發(fā)展新型專業(yè)化農(nóng)業(yè)服務(wù)組織。三是分品種、分層次制定政府購買公益性服務(wù)指導(dǎo)目錄，大力發(fā)展政府購買公益性服務(wù)，促進公益性與經(jīng)營性服務(wù)深度融合。四是推廣以社會化服務(wù)為核心的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體模式，提升生產(chǎn)、加工、服務(wù)等經(jīng)營組織內(nèi)部化水平，拓展服務(wù)功能，提升服務(wù)質(zhì)量。

　　第七，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)財政扶持政策支持方式。改變財政支農(nóng)“扶大扶優(yōu)扶強”傾向，增強財政支持的公共性、普惠性、精準性和有效性。一是圍繞公共目標，投向基礎(chǔ)設(shè)施，人才培養(yǎng)，先進技術(shù)和品種引進推廣，資源環(huán)境保護，糧食安全和質(zhì)量安全保障等。二是加大對新品種、新技術(shù)、新模式和新發(fā)明、新專利、新工藝創(chuàng)新應(yīng)用，以及綠色、有機食品和公共品牌的財政支持獎勵力度。三是立足財政撬動金融服務(wù)新型主體，減少甚至取消針對個別產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)和主體的財政補貼和獎勵。