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　　我國目前正處于經濟快速發展階段，由于沿黃河地區經濟的迅猛發展，工業生產、農田灌溉和生活用水的需求量也隨之大幅增加。黃河上游水源和可開采地下水的減少趨勢難以逆轉。我們必須放眼世界范圍，積極學習和借鑒其他國家水權制度建設經驗。美國、澳大利亞、日本等是目前擁有比較完善的水權制度和成熟的水權交易市場的典型國家。本文著重從初始水權的界定、水權獲取、水權交易、政府行為邊界等角度，對這些國家在水權交易市場建設方面的基本經驗和主要做法進行了總結，以期對黃河流域水權市場的建立和水權交易的順利推進提供借鑒。

　　美國水權制度與水權交易基本情況

　　美國現行的水權體系包括：河岸權、優先占有權、混合水權、公共水權四大類型，除了公共水權不可交易外，其他三類水權均可轉讓交易。

　　河岸權，也叫水岸權，源于殖民時期的《河岸法》，主要實行于阿肯薩斯、特拉華、佛羅里達州等水資源較為豐富的東部地區，與土地財產權的確立密切相關。優先占有權，源于19世紀美國西部地區淘金熱潮中礦產分配上的“誰發現誰擁有”思想，采取先到先得原則對水權進行分配，主要用于科羅拉多、猶他州等干旱缺水且大量土地不毗鄰河川的西部地區。混合水權，即河岸權與優先占有權的混合使用，通常河岸權優先于優先占有權。公共水權，主要指用于公共信托原則對公共事業、軍事、生態環境保護等用水所分配的水權。

　　水權交易是發生水權變更的最主要原因。1859年加州最高法院最先確定了水權交易的合法性，并在1862年提出了水權交易“不損害其他水權人權益”原則。美國水權交易主要集中在水資源相對短缺的西部各州，其中以加州的水權交易模式最具代表性。加州政府最早于1980年開始培育水權交易市場，整個80年代水權交易量都很小，只占全州用水量的0.5%。到1991年“旱季水銀行”的成立，水權交易市場才得到快速發展，僅加州政府直接購買和州水銀行成交水量就超過1980年的10倍。再到2014年，加州水市場的成交量占全州用水總量的3%，其中38%~41%的交易量都發生在同一縣或區域內。在這期間，絕大部分出讓的水權都來源于農業部門，其中18%的交易量被用于生態環境改善，其購水經費主要來源于聯邦和州財政，以及部分用水戶。總體來看，美國水權交易市場仍在不斷擴大，已經成為市場經濟條件下調節水資源配置的重要工具。由于水權交易具有很強的外部效應，所以各州都通過行政審批方式加強管理以盡量減少其環境、經濟和社會影響。

　　水權變更原則。河岸權屬于一種財產權，不能脫離于土地權屬而單獨進行轉讓交易，但轉讓土地所有權時，土地所有人有權不對水權同步轉讓而繼續保留，其轉讓程序類似于不動產轉讓，必須獲得州水資源主管機構或法院批準。

　　水權交易主體。美國水權交易主體可以是任何擁有水權或需要水權的自然人、盈利或非營利組織、政府機構。目前，西部各州政府及其衍生機構是最大的購水方，其購水量占總交易量的37%。灌區農戶則是最大的出讓方，占總出售水量的55%以上。負責水權交易的機構或平臺主要由水權咨詢中介機構，其服務內容包括：對水權有關檔案材料進行鑒定，完成詳細的水權勘察報告，制定水權管理計劃，對水權的實際價值進行評估，申請新水權，代理訴訟，對灌區進行審查并對灌區公司資產進行評估等。

　　水權交易價格。美國水權交易價格總體上是基于市場原則，由交易雙方自行協商定價。價格決定的因素包括水的儲運成本、交易標的水權的類型、水權優先級別、地理條件、水質狀況、市場供需情況、交易標的水權用途、交易地的經濟發展水平、物價水平以及稅收制度等。

　　水權交易形式。美國水權交易的形式主要有轉讓、租賃、置換、水銀行、干旱年份特權、優先權放棄協議、臨時性再分配、捆綁式買賣、退水買賣等。

　　跨流域水權交易。跨流域(或地域)的水權交易會導致流域水文條件發生變化，破壞流域水量平衡，對流域內生態環境造成不利影響。美國各州都對地表水和地下水跨流域水權交易設定了比較嚴格的審查程序和限定條件，一般規定流域內用水優先于跨流域水權交易。

　　澳大利亞水權制度與水權交易基本情況

　　澳大利亞是世界上最早開展水權交易的國家之一。早在1886年就設立了《灌溉法》，該法沿襲了英國和法國河岸權思想對農業用水進行管理。20世紀60年代以后，澳大利亞水資源危機日益嚴峻。在此背景下，澳大利亞水權改革開始與歐洲的河岸權體系分道揚鑣，聯邦政府通過立法將水權與土地所有權分離，由州政府調整和分配水權。從1983年開始，澳大利亞開始水權交易實踐，允許水權脫離土地所有權而獨立存在和進行交易。經過近30多年探索，目前澳大利亞已具有完善的水資源管理、水權登記、水權交易制度和成熟的水權市場，水權交易已經成為日常商業活動的一部分。對于灌溉用水，水權的分配是指根據協議制度確定用水份額;對于城市供水，用水戶在付費的基礎上享有無限供水權，但在城市供水嚴重缺水的時期，可進一步設定不同層次的用水限制條件;對于農村家用或畜用的取水權、土著居民生活用水的取水權，可以不需持有相關的權證。與美國類似，澳大利亞作為聯邦制國家，除了聯邦層面的基本水法外，各州都有自己的水法及與之相關的配套法規。不同州之間會因水資源稟賦、環境條件的不同而采用不盡相同的水資源配置和水權管理制度。

　　澳大利亞以州為主，對水資源采取聯邦、州、地方三級管理的架構，同時實行流域管理與行政區域管理相結合的體制，水資源(包括地下水)、水體環境、水權市場進行全面治理。每級政府都設立了相應的水資源管理機構，并承擔相關管理職責。在州和地方政府層面，水權管理一般委托企業進行市場化運作。州政府一般委托水源公司進行水權分配和管理，水源公司負有尋找水源和建壩蓄水的職責，在州政府的監督下，向各地方政府的供水公司或農場主出售水權。地方政府一般委托供水公司進行供水分配和管理，供水公司負有配網輸送的職責，在地方政府的監督下，向各用水戶提供供水服務。在水權交易市場中，交易者既可以與地方供水公司進行水權交易，也可以與州水源公司進行水權交易。這些水源公司和供水公司都屬于公共事業機構，既可以國營，也可以私營，可以由政府部門參股，也可以吸納民間團體或個體參股，其主要職責就是保證經濟社會對水資源的需求，因此出現虧損時政府還會對其提供救濟和幫助。

　　水權交易形式。澳大利亞開始水權交易實踐始于1983年。最著名的水權交易制度是新南威爾士州在墨累—達令流域采用的“水權買賣”和“水融通”交易制度。其中，水權買賣屬于一般性水權交易形式，即水權所有者將水權有償轉讓給其他所有者。其基本交易程序是，出讓方向交易所提出出售水權申請，同時登記并公布理性出售條件，受讓方根據掛牌上市的水量和價格信息進行競標拍賣;水融通只在某一時段內交易可實際利用的水量，不涉及水的所有權轉移。2007年，維多利亞州進行了水權制度改革，提出了“水股票”制度，即在土地登記制度中，作為土地所有者被承認擁有土地所有權人的水權，并自動轉換為水股票，取水許可轉換為水股票時，管理機構須將作為用水許可登記的所有人視為水股票的持有者。這種交易品類似股票，其價值是可變動的，但所有權則具有永久性，且可以買賣。水股票使得用水權本身成為可交易的商品，并使水資源或水權具有明確的財產權屬性和交易品屬性，拓展了交易的盈利能力與流動性。

　　水權交易機構。在澳大利亞法律中，無論地表水還是地下水都歸屬于王室(即國家所有)，想要獲取地表水的新申請者可從當前使用權登記處或交易所購買。獲取地下水水權需要進行第三方影響評估、環境影響評估以及現有用戶之前用水情況評估。在那些當前用水量已經超出可持續分水限量的地區，澳大利亞各級政府都已啟動了相關程序收回水權證書，這些證書一旦收回，就會轉移給“環境水持有者”，并為了環境目的而進行科學管理。

　　日本水權制度與水權交易基本情況

　　與美國、澳大利亞不同，日本屬于島國，四面環海，水資源相對豐富。但隨著全球性氣候變化，日本政府必須加大投資不斷完善水利設施，以應對洪水、旱災等自然災害沖擊。由于日本人口出生率下降和人口老齡化嚴重，政府財政負擔日益加重，難以籌措大量財政資金投入水利設施建設。如果能夠將尚未使用的閑置淡水資源或結余水量變為可持續交易的水權商品，就可以籌集資金用于水利設施建設。在此背景下，日本政府通過建立現代水權交易市場，以籌集水利設施建設款項。

　　日本水權，又稱水利使用權、流水使用權、流水占有權、公水使用權、用水權等各種名稱。日本沒有獨立的水利法或水資源法，主要根據《河川法》來進行水資源管理和流域管理。日本法律對水權的界定是為實現特定的目的，排他、壟斷性地使用河流流水的權利，是具有物權性質的公權，是河流管理者特許的權利。水權許可，是指河流管理者作為管理者將河流為特定人群設定的特別使用權。水權分配的總體原則是，依據每條河流自身流域的水資源開發基本計劃，決定本河流流域內水資源使用權的分配，并在此基礎上實現對水資源的綜合管理。在實際操作中，又可以細分為兩種分配方式。

　　水權轉讓形式。日本吸取了各國水權交易市場建設經驗，其交易制度和模式十分重視金融市場開發，交易形式靈活、品種多樣，主要包括水權實物交易、期貨交易、指數交易等。新河川法規定，被認可的水權在征得河流管理者許可后可進行轉讓，但只能在同一用水目的內部進行轉讓;若要進行不同用水目的之間的水權轉讓，需要辦理廢除現有水權的程序或辦理對新水權許可的程序，日本稱之為“周轉使用”。在進行水權轉讓時的審查標準和程序與獲準新許可水權的審查標準和程序相同，并對必要的取水量、可操作性、第三方權益的保護、河流環境的影響等進行審查。在日本，除了永久性水權轉讓和周轉使用情況外，水權人在異常干旱時被允許臨時利用其他水權人的全部或一部分權利的情況被稱為“水融通”，一般指在枯水期將農用水和發電用水分配給自來水企業。

　　水權轉讓程序。日本水權轉讓的基本程序為：水權出讓主體和受讓主體共同向河流管理者提交《權利轉讓認可申請書》;河流管理人按照授予新水權相同的審查標準和程序，確認當事人的意愿、轉讓理由、受讓主體的事業計劃，對必要的取水量、可執行性、第三方的權益保護以及對河流環境的影響等進行審查;河流管理人發放許可。與美國、澳大利亞等其他國家不同，在實際事例中日本水權轉讓的典型案例是工業用水或農業用水轉讓給城市供水。工業水權轉讓需要政府主管部門(國土交通省、厚生勞動省、經濟產業省、農林水產省)和地方政府協商，由經濟產業省和厚生勞動省支付補貼金。農業水權轉讓程序更加復雜，因為農業用水取水形式經常發生變化，每旬或半旬的取水形式都不盡相同，而城市自來水取水要求相對穩定，因而必須找到能夠均質化的水源才能進行轉讓。

　　政府在水權交易中的作用。在制度設計框架中，日本建立了水資源管理機構，負責管理地表水和地下水，將記錄并管理日本國內淡水資源的全部數據，掌握淡水資源的總量，掌握各河川流域可轉讓的、可出口的淡水量，同時也可監管水權交易所報告的水權交易情況，這對防止淡水資源過度利用意義重大。該機構還將根據降水量和水壩儲水量情況下達枯水期停止取水的決定。日本國土交通省河流局、都道府縣一直作為河流管理者負責合理地分配水權，今后還將負責批準新建取水設施，策劃并執行水資源政策。日本經濟通產省需具體設計水權交易制度，監管與水權交易有關的現貨與期貨商品交易。要收集、保存并公開交易信息。日本財務省負責對水權交易的課稅，同時設立水利稅特別會計，將該稅種作為目的稅統一征收，稅率應設定在市場交易價格的10%，稅收收入可用來支付國內水利基礎設施維修管理和更新費用。

　　國外水權交易實踐對我國的經驗啟示

　　通過對美國、澳大利亞、日本三個國家水權制度和水權市場建設情況的剖析，發現美國水銀行通過政府指導與市場機制相結合，水權持有者的自發交易保障了在枯水期人們能夠克服水資源匱乏的困難;澳大利亞水權制度和水權市場建設較早，因此水權交易法律法規比較完善;日本水資源相對豐富，由于新建或維持水利設施造成了沉重的財政負擔，因此通過設計水權交易市場將大量未使用淡水資源進行轉移，用以籌集水利設施建設款項。這些國家的經驗和做法為我國黃河流域水權制度和水權市場建設提供了寶貴的經驗啟示。

　　水權市場建設必須遵從于一國市場經濟發展階段和水資源稟賦結構。無論是市場經濟高度發達的美國，還是水資源相對豐裕的日本，其實踐經驗均表明，水權制度和水權市場建設既要根據所處經濟環境進行合理穩妥的制度安排，還要密切結合區域資源稟賦和發展規劃。因為水權交易的產生通常需要具備一些基本的資源及社會經濟特征。例如，水資源已經被充分開發;可利用水量季節變化和地區間、行業間差異較大;在出現水短缺時，用水戶能夠通過調整生產比較靈活地改變用水需求;現有用水的結構性供需矛盾突出，工業、城市及生態用水需求不斷上升等。這些社會經濟特征和稟賦結構特征在不同國家或地區之間，抑或是同一國家或地區的不同發展階段，均會表現出一定差異性。因此，水權市場的設計不能簡單地照搬現成的某種模式，必須明晰我們需要通過水權市場制度建設與一國或地區的經濟發展階段和稟賦結構相適應。這里面包含兩層含義。一是從資源稟賦的角度看，水權市場模式的選擇應根據地區之間的差異做到因地制宜、因水制宜。例如，美國和澳大利亞的水資源管理體制實現以地方管理為主，各州對水權的確權和管理也會因各自人文和自然狀況的差異而異，但對水資源“合理地有益使用”是各州共有的理念。二是從經濟發展階段看，水權市場的建立應根據實際遵循“漸進式”改革。在市場條件尚未完全成熟時，不應采取“激進式”的一下子完全開放交易，應盡可能地對可能出現的不利影響進行充分評估預測，并采取必要措施或建立相關預案規避風險，但也不要過于保守。

　　明晰的產權界定是水權市場建設的基石，而完善的法律制度是保障。美國和澳大利亞的水權交易實踐表明，對水資源產權的明晰界定是水權制度的基石，而建立在市場經濟基礎之上的以法律和制度為保障的水權制度，對于水資源的高效配置和可持續利用具有積極作用。無論是在美國，還是在澳大利亞，水權的取得、變更、中止及其權責范圍均有明確的法律規定并受法律保護。尤其是澳大利亞對包括水資源在內的自然資源統一確權登記以及如何處理自然資源產權登記與不動產登記關系方面的管理經驗值得我們深入關注。這些國家在進行水權制度設計時，不僅保護了私有水權所有人的權益，還要兼顧聯邦和地方利益，同時避免產生負的外部效應。

　　充分發揮政府與市場“兩只手”的調節作用是水權市場建設的核心理念。水資源具有公共產品特征，其使用過程中容易產生負的外部效應，同時農業、工業、生態用水之間的邊際效益存在巨大差異，這些都決定了在水權初始分配、水權制度設計、水權交易過程中的各環節都需要利用政府這只手的政策指導和統籌管控，以保障水資源使用和水權交易中“合理地有益使用”和“不損害其他水權人權益”原則。尤其是當政府作為交易主體進行水權交易時(例如政府回購)，政府不僅要扮演好交易方角色，更要重視市場服務和監管職能。特別是跨用途、跨部門、跨地區、跨流域之間的水權交易等，必須得到政府水資源行政部門的審批。即便在市場經濟高度發達的美國，國家權力對水資源配置領域的介入也在日益加深，那種認為單純依靠市場化就可以解決中國水問題的觀點是有待商榷的。

　　跨行業之間水權交易是我國水權交易發展趨勢。用水結構決定了水交易結構。美國產業以工業和服務業為主，水市場則是由工業和城市用水戶主導，水權交易主要是農業和工業之間的水權交易。隨著我國城市化和工業化的推進，大量農民開始進城工作和定居，城市供水不足和工業服務業水資源短缺問題日益突出，因而有些城市開始通過水權交易試點，將原來用于農業灌溉的水源轉向了工業和城鎮供水。從未來發展趨勢看，隨著我國城市化和工業化的加速推進，我國逐步進入后工業化階段，水權交易趨勢應是由農業向工業服務業轉移，由農村向城市轉移。我們應該看到這一水權交易發展趨勢，并采取有力措施適應這種轉變趨勢。

　　(本文節選自農業農村部軟科學課題組“農業灌溉用水戶水權交易和制度保障研究”)