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　　金融是現代經濟的核心，農村金融服務是我國金融體系的重要組成部分。在實施鄉村振興戰略的大背景下，努力推動農村金融機構回歸本源，提高其他各類金融機構服務鄉村振興的能力和水平，把更多金融資源配置到鄉村振興的重點領域和薄弱環節，對于拓展鄉村振興的投融資渠道，至關重要。

　　農村金融服務改革與發展的歷程

　　農村金融服務的改革與發展，是與國家完善金融體制相伴相生的。

　　恢復重建階段(1978-1992年)

　　1978年，黨的十一屆三中全會作出了實行改革開放的重大決策，并率先在農村開啟改革進程，也拉開了新時期國家金融體制改革的序幕。

　　1978年，鄧小平同志在各省、自治區和直轄市黨委第一書記會議上指出，銀行應當抓經濟，要把銀行作為發展經濟的杠桿，“把銀行辦成真正的銀行”。按照中央要求，1978年人民銀行從財政部獨立出來，1979年先后恢復了中國人民建設銀行、中國農業銀行和中國銀行，并從人民銀行中獨立出來，1981年成立了中國投資銀行，1984年成立了中國工商銀行，初步形成以產業分工為基礎的獨立的專業銀行組織體系。此外，成立了中國國際信托投資公司等非銀行業金融機構，一些外資銀行也開始在中國設立代辦處。銀行業形成了以中央銀行為領導、專業銀行為主體、多種金融機構并存的組織機構體系。1980年，中國人民保險公司基本恢復基層機構，實現了與人民銀行的分離。1982年中國人民保險公司開始復辦生豬、棉花等農業保險險種，1986年成立新疆生產建設兵團農牧業保險公司，開辦種植養殖農業保險業務。1982年，我國開始探索開展商業承兌匯票和銀行承兌匯票的貼現業務，1984年北京天橋百貨公司在國內率先發行股票，1985年工商銀行、農業銀行開始發行金融債券，1987年出現有價證券的轉讓業務，為建立我國證券市場打下了基礎。

　　1983年，國務院《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，明確人民銀行的中央銀行地位，負責制定實施貨幣政策并履行金融監管職能。1984年，人民銀行實施存款準備金制度，不斷加強利率管理，逐步建立起統一計劃、分級管理的信貸管理體制，并允許專業銀行實行存貸差額掛鉤、多存多貸，1987年人民銀行將貸款總規模和貨幣供應量作為兩項控制指標，進一步搞活微觀金融活動。此時的人民銀行履行對銀行業、證券業、保險業及信托業的集中監管職能。這一時期，金融體制改革與城市價格改革、國有企業改革等相融相生。在從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，一方面專業銀行承擔了很多政策性業務，再加上現代企業制度缺失，采取多級法人制度，造成銀行不良資產比重偏高，資本充足率降低，抗風險能力減弱，經營出現困難;另一方面，人民銀行的金融宏觀調控機制尚不健全，管理經驗不足，對金融市場和金融機構的規范化監管不夠，經濟運行中的通貨膨脹和市場疲軟現象交替出現。

　　在農村金融改革方面，中國農業銀行于1979年恢復設置后，迅速在基層建立營業機構，并實現了與縣級人民銀行的分離，1980年底，農業銀行縣級支行達到2200多個，各級分行和營業所近2.6萬個。按照國務院《關于恢復中國農業銀行的通知》，“農村信用合作社是集體所有制的金融組織，又是農業銀行的基層機構”，農業銀行在加強基層機構建設的同時，開始對全國5.9萬個農村信用社進行整頓，履行管理職責。1980年中央財經領導小組在討論銀行工作時提出，“把信用社下放給公社辦不對，搞成官辦的也不對，這都不是把信用社辦成真正集體的金融組織”。1984年中央一號文件進一步明確提出，要把信用社“真正辦成群眾性的合作金融組織”。按照去官辦、恢復合作經濟性質的思路，農業銀行逐步推動信用社管理體制改革，著重恢復信用社合作金融性質，加強合作社的民主管理、靈活經營。此時的農業銀行和信用社在全國的營業機構超過8.5萬個，成為我國農村金融服務的主要力量。這一時期，農村信用社雖然可以自主開展業務，但基本是按銀行規定發放貸款，虧損由銀行補貼，信用社作為農業銀行基層機構的性質沒有改變，恢復信用社合作性質沒有取得實質性進展。

　　在恢復農業銀行、農村信用社的同時，農村合作基金會作為一種新的農村資金互助形式逐步發展起來。20世紀80年代，生產大隊、生產隊改為村集體經濟組織后，為彌補農民生產融資難，一些地方探索成立農村合作基金會。1987年，在中共中央、國務院出臺的農村改革文件中，明確提出進行農村金融服務改革，允許發展多樣化的資金融通方式。文件提出，“一部分鄉、村合作經濟組織或企業群體建立了合作基金會;有的地方建立了信托投資公司。這些信用活動適應發展商品生產的不同要求，有利于集中社會閑散資金，緩和農業銀行、信用社資金供應不足的矛盾，原則上應當予以肯定和支持”。此后，農村合作基金會在全國迅速發展。1991年，原農業部制定了《關于加強農村合作基金會規范化制度化建設若干問題的通知》，明確農村合作基金會由鄉村集體經濟組織及成員按照“自愿互利、有償使用”的原則成立，通過對本集體的資金管理融通、調劑余缺，支持本鄉村范圍內農戶和企業發展生產，基金會不對外吸收存款和發放貸款。截至1993年底，全國共建立農村合作基金會12.8萬個，其中鄉鎮級1.8萬個，村級11萬個，籌資總額255億元，累計投放305億元，資金主要用于支持農業生產。

　　90年代中期，一些農村合作基金會在發展方向上出現偏差，有的在管理集體資金的同時吸收了農戶和社會閑散資金，有的發行了內部股票，一些基金會的風險逐漸顯露。也有一部分農村合作基金會成為縣鄉政府的“小金庫”，跨區域調動資金的情況時有發生，一部分貸款投向了非農業領域，再加上亞洲金融危機對整個宏觀金融形勢的影響，農村合作基金會的發展方向備受關注和爭議。

　　1996年，國務院《關于農村金融體制改革的決定》指出，“目前相當一部分農村合作基金會以招股名義高息吸收存款，入股人不參加基金會管理，不承擔虧損;基金會將籌集資金用于發放貸款，違反金融法規經營金融業務，隱藏著很大的風險”。1997年，黨中央發出《關于深化金融改革 整頓金融秩序 防范金融風險的通知》，對清理整頓農村合作基金會作出規定，一方面明確不再新設農村合作基金會，另一方面規定現有基金會立即停辦存貸業務，全面清產核資，經營良好、符合條件的并入信用社，資不抵債的全部清盤關閉。到2001年初，全國共清理整頓農村合作基金會超過2.85萬個，其中經營狀況良好被并入農村信用社的有6300多家，占清理整頓總數的22%。

　　農村合作基金會的發展歷史，“其興也勃焉，其亡也忽焉”，有經驗也有教訓。農村合作基金會短時間內在農村生根發芽、快速發展的實踐表明，農村合作金融接地氣，在直接滿足農戶的生產經營資金需求，提供便捷、高效的農村金融方面具有優勢，受到農民群眾的歡迎，其發展方向無疑是正確的。問題在于，對于合作基金會的監管滯后，農業部門缺乏管理金融的經驗和人才，金融監管部門在初始沒有介入監管，出現一些問題后“一刀切”，這是值得認真總結的。農村合作金融的健康發展是建立在強化監管基礎上的，需要以金融監管部門為主，農業部門為輔，攜手監管。這一條，對于今后指導農村合作金融發展十分重要。

　　深化改革階段(1993-2003年)

　　1993年，黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，“加快金融體制改革”“建立政策性銀行，實行政策性業務與商業性業務分離”“現有的專業銀行要逐步轉變為商業銀行，并根據需要有步驟地組建農村合作銀行和城市合作銀行”。同年，國務院出臺了《關于金融體制改革的決定》，對完善中央銀行宏觀調控體系、組建政策性銀行、建立現代商業銀行經營機制、健全金融法律法規、強化金融監管等改革任務，提出了明確要求并作出具體部署。按照市場化方向，我國金融體制改革進入深化改革階段。

　　建立健全金融法律法規體系，完善金融監管體制，是這一階段金融改革的重要內容。1995年，全國人大及其常委會先后制定了中國人民銀行法、商業銀行法、票據法、保險法、擔保法，1998年制定了證券法，2001年制定了信托法，2003年制定了銀行業監管法、證券投資基金法，構建起我國支架性金融法律制度，為深化改革提供了堅實的法制保障。1997年亞洲金融危機爆發，黨中央召開第一次全國金融工作會議，針對金融深化改革中的問題，提出要完善中央銀行調控機制、規范金融市場秩序、強化風險防范。1998年中國人民銀行開始對商業銀行實行資產負債比例管理，取消了貸款規模限制，實行計劃指導、自求平衡的信貸管理體制，存款準備金、再貸款、利率、公開市場操作成為人民銀行主要貨幣政策工具。這一時期，我國金融機構類型不斷豐富，市場化改革取得重大進展。1994年，國家先后成立了中國進出口銀行、國家開發銀行和中國農業發展銀行，辦理由原來專業銀行承辦的政策性業務。在剝離專業銀行政策性業務的同時，國家推動專業銀行逐步向商業銀行轉變，逐步建立以市場為導向的現代金融制度，并批準設立了交通銀行、中信實業銀行、招商銀行等多家股份制商業銀行以及區域性城市商業銀行，同時允許在一些城市設立營業性外資金融機構，商業銀行體系進一步發展。為實現專業銀行轉變為商業銀行，提高資本充足率，恢復貸款能力，90年代中期國有商業銀行實行了全國統一法人改造，中農工建四大國有商業銀行逐步上收分支行權利;1999年財政部分別出資100億元成立了四大資產管理公司，先后剝離商業銀行的不良資產1.4萬億元，使四大國有商業銀行的資本充足率接近巴塞爾協定要求。在保險業方面，90年代初中國人民銀行要求保險業務與銀行業實行分業經營、分業管理，1991年設立了太平洋保險公司，1996年國務院批準中國人民保險公司改制為中國人民保險集團公司，1998年中國人民保險集團公司被拆分為中國人民保險公司、中國人壽保險公司和中國再保險公司，之后又批準設立了新華等多家股份制保險公司，到1999年，全國已有28家各類保險業金融機構。這一時期，農業保險采取商業化經營模式，農民繳費能力普遍較低，保險公司虧損嚴重，農業保險規模萎縮，發展徘徊不前。在資本市場方面，1990年上海證券交易所成立，1991年深圳證券交易所成立，資本市場進入規范化管理階段。在監管體制方面，為適應銀行、保險、證券分業經營，按照有關法律和中央金融體制改革的決定，先后于1992年成立了中國證監會、1998年成立了中國保監會、2003年成立了中國銀監會，我國的金融監管體制實現了由人民銀行集中監管向“一行三會”分業監管的轉變(2018年，中國銀監會與中國保監會合并為中國銀保監會)。

　　為推動農村金融改革，1996年國務院出臺了《關于農村金融體制改革的決定》，提出改革農村信用社管理體制、建立農村合作銀行、辦好農業銀行、增設中國農業發展銀行分支機構、完善各類農業保險機構等改革任務。這一時期，我國農業政策性銀行快速發展。1994年中國農業發展銀行設立后，迅速在全國建立起組織機構體系，支農服務以糧棉油購銷儲貸款等政策指令性業務為主，輔之以農業農村基礎設施建設貸款等政策指導性業務和農業產業化貸款等自營性業務。作為政策性銀行，農業發展銀行采取“政府主導、實體承貸、財政資金與政策性信貸資金合力支農”的資金運作模式，對農業貸款項目堅持優惠利率，讓利于“三農”，成為金融支農服務的重要一極，推動我國初步形成了政策性、商業性、合作性金融相結合的農村金融服務體系。這一時期，農村信用社成為金融支農主力軍。為應對亞洲金融危機，1997年的中央金融工作會議要求“各國有商業銀行收縮縣及縣以下機構”，1998年至2002年，四大國有商業銀行累計撤并了3.1萬個縣及縣以下機構或網點，同時隨著法人改造和上收分行權利，包括農業銀行在內的國有商業銀行將服務重點放在了城市，這為農信社的快速發展提供了契機。1996年，農村信用社脫離中國農業銀行管理，憑借機構網點優勢逐步發展成為農村金融服務的主力軍。截至2002年底，全國共建立市縣法人農村信用社2453家，機構網點超過5萬個，農業貸款余額5579億元、農戶貸款余額4219億元，農業貸款占同期全國農業貸款投放總量的81%。這一時期，國務院對農村信用社改革的要求是恢復合作性，同時“在城鄉一體化程度較高的地區，已經商業化經營的農村信用社，經整頓后可合并組建成農村合作銀行”，但到2002年全國尚未出現改制為農村合作銀行的信用社。農村信用社改革基本沿襲了農業銀行管理時期的商業化經營模式，既沒有恢復合作制發展方向，又沒有真正實現商業化轉型，信用社發展陷入“兩不像”的尷尬境地。由于產權關系不明晰、法人治理結構不完善、歷史包袱沉重，到2002年底，全國農村信用社的不良貸款比例高達37%，資本充足率為-9%。

　　改革攻堅階段(2003年以后)

　　2003年，黨的十六屆三中全會通過了《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確將深化金融企業改革、健全金融調控機制、完善金融監管體制作為金融改革的主要任務，并提出“探索建立政策性農業保險制度”。在金融企業改革方面，2004年成立中央匯金公司，通過購買增發股份方式，剝離國有銀行不良資產，充實資本金，加快了國有商業銀行股份制改造進程。2004年，中國銀行、中國建設銀行率先實施股份制改造，2005年工商銀行完成股份制改造，2009年農業銀行完成股份制改造，至此我國國有商業銀行股份制改造基本完成。之后，商業銀行又經歷了在A、H股上市，資產總規模不斷增長，商業銀行體系和服務能力不斷壯大。2013年國務院制定了《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》，明確提出允許民間資本發起設立民營銀行，2014年中國銀監會批準了三家民營銀行的籌建申請。在健全金融調控機制方面，2007年美國次貸危機引發國際金融危機，為應對金融危機沖擊，2008年國務院辦公廳出臺了《關于當前金融促進經濟發展的若干意見》，對金融調控措施進行針對性調整。這一時期，中國人民銀行靈活運用公開市場操作、利率、存款準備金率等貨幣政策工具，促進貨幣信貸穩定增長，同時應對商業銀行信貸擴張動力，把信貸總量增加與優化信貸結構結合起來，把信貸投放與經濟結構轉型結合起來，引導銀行將更多新增信貸資源投向“三農”和中小企業，不斷增強金融服務實體經濟的能力，防止金融機構脫實向虛。在金融監管方面，為應對金融控股集團和金融混業經營的發展，2013年建立起由中國人民銀行牽頭，銀監會、證監會、保監會等部門共同參與的金融監管協調部際聯席會議制度，強化對跨行業、跨市場金融活動的監督管理，加強對影子銀行和互聯網金融監管，促進新興金融業態規范化發展。

　　這一時期，黨中央、國務院將農村金融作為金融工作的重點，推動解決農村金融領域的重點難點問題。2008年，黨的十七屆三中全會確立了建立現代農村金融制度的目標，提出要“加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系”。按照十七屆三中全會精神，全國人大農業與農村委員會自2008年起先后協調推動廣西壯族自治區田東縣、安徽省金寨縣開展農村金融綜合改革試點，為進一步深化農村金融改革積累了可復制、易推廣的經驗。在2016年的中央扶貧工作會議和老區工作座談會上，習近平總書記兩次對田東縣的金融改革特別是金融扶貧給予肯定。

　　這一時期，農村金融改革取得了顯著成效：一是傳統金融機構穩健發展。2003年，國務院出臺了《關于深化農村信用社改革試點方案》，啟動了新一輪信用社改革，改革的重點是產權制度和管理體制改革，目標是穩定縣域法人機構，積極穩妥改制為農村商業銀行。為化解歷史包袱，中央政府通過財政補貼、稅收減免、專項票據置換等方式，安排2690億元處置不良資產，到2012年全國農村信用社資本充足率達到11.8%，不良貸款率下降到4.5%。在清產核資基礎上，各地根據信用社實際情況分類實施多元化的產權制度改革，符合條件的農村信用社逐步改制為股份制農村商業銀行或股份合作制農村合作銀行，并成立省級聯社履行協調服務職能，信用社管理權限劃歸給省級政府。

　　在深化農村信用社改革的同時，2007年后包括農業銀行在內的商業銀行逐步回歸農村金融市場，在縣及縣以下增設機構網點，全國鄉鎮金融機構覆蓋率和全國行政村基礎金融服務覆蓋率均為96%，其中農業銀行在全國設有各類機構網點2.36萬個，基層營業機構1.97萬個(2017年)。2007年中國郵政儲蓄銀行成立，通過在農村地區開展以小額貸款為主的微貸業務，在一定程度上推動資金回流農業農村，2016年郵儲銀行設立三農金融事業部，目前在郵儲銀行的4萬個機構網點中，有2.8萬個分布在縣及縣以下地區，數量超過70%。2009年中國農業銀行開始“三農金融事業部”改革試點，積極探索服務農業農村的商業化運作模式。2015年國務院批復同意農業發展銀行深化改革方案，明確以開展政策性業務為主的改革方向，對政策性和自營性業務實施分賬管理、分類核算，目前農發行設有營業網點2017個，其中縣級支行有1677個，2016年農發行和國開行又分別設立了扶貧金融事業部。2017年五家大型銀行總行均設立了普惠金融事業部，185家一級分行完成了事業部分部設立工作。

　　二是新型農村金融機構不斷涌現。2006年，為彌補傳統金融機構農村金融服務的供給不足，推動建立適度競爭的農村金融市場，國家逐步放寬農村地區銀行業機構的準入條件，允許產業資金和民間資本在農村地區參與新設銀行，開辦村鎮銀行、農村資金互助社、貸款公司等新型農村金融機構，各地紛紛設立小額貸款公司，成為傳統金融機構的有益補充。在農村合作金融發展方面，出現了農村資金互助社、貧困村資金互助組織、農民專業合作社內部信用合作等不同類型的合作金融組織形式，在農村合作基金會被清理整頓后，我國新型農村合作金融發展又應運而生。

　　目前，全國共成立村鎮銀行1601家(2017年，下同)，經銀監部門批準設立的農村資金互助社48家，有1112個縣的2.3萬個村開展了貧困村資金互助試點，2159家農民專業合作社開展了內部信用合作、資金互助試點，全國供銷合作社系統領辦的502家合作社開展資金互助試點。此外，還批準設立了14家貸款公司、44家金融租賃公司、190家內資融資租賃試點企業、8879家小額貸款公司以及7340家融資擔保機構等。

　　三是政策性農業保險較快增長。2007年中央財政首次對農業保險給予保費補貼，給予稅收優惠政策，2012年國務院頒布了農業保險條例，依法明確了政策性農業保險的發展方向。在財稅政策的支持下，政策性農業保險快速發展，覆蓋面不斷擴大，保險險種不斷豐富。目前，我國共有中資保險集團公司、財產險保險公司、人身險保險公司、再保險公司等各類保險業金融機構126家(2017年，下同)，縣級支公司2.39萬個，其中經營政策性農業保險的機構26家，多數省份有3家以上的農業保險經辦機構，全國共建成農業保險基層服務網點36萬個，鄉鎮覆蓋率達到95%。全國共備案農業保險產品1714個，涉及215類農產品，農業保險保費收入從51.8億元增長到2017年的479.06億元，風險保障金額從1126億元增長到2017年的2.79萬億元。

　　2017年，我國在13個糧食主產省選擇200個產糧大縣開展了大災保險試點，將新型農業經營主體水稻、玉米和小麥等三大主糧作物的保障水平由保物化成本提升至覆蓋土地流轉成本。價格保險試點擴大到生豬、蔬菜、糧食作物和地方特色農產品等共4大類、72個品種，2017年實現保費收入12.9億元，參保農戶65.3萬戶次。“保險+期貨”試點品種增加到玉米、大豆、棉花、白糖、天然橡膠等五類，涉及現貨規模約96.15萬噸。在指數保險方面，已開發出57款天氣指數保險產品，標的涉及三大主糧以及水產、花卉、果菜茶、橡膠等農產品。小額貸款保證保險方面，保費規模達42.8億元，推動“三農”和小微企業獲得融資貸款430.8億元。

　　四是農村金融扶持政策手段增多。2008年國家開始實施涉農貸款增量獎勵政策和定向費用補貼政策，對特定農村金融機構或特定農村金融業務實施稅收優惠政策，人民銀行通過實施差別化貨幣政策，金融監管部門通過設立市場準入“綠色通道”、免征金融監管費，進一步增加金融機構支農服務能力。

　　五是農村金融監管制度不斷完善。2007年中國人民銀行實施了涉農貸款專項統計制度，2010年出臺了《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法》，為監測和引導涉農貸款投放打下基礎。監管部門建立起“事前有承諾、事中有監測、事后有考核”的農村金融監管制度，嚴格防范農村金融風險，同時實施差別化監管政策，調動金融機構支農服務積極性。

　　六是農村金融環境逐步改善。2009年，國家啟動偏遠地區金融機構空白鄉鎮金融全覆蓋工作，累計解決1249個鄉鎮的金融機構空白和708個鄉鎮的金融服務空白問題。中國人民銀行積極推動農村信用體系、農村地區支付清算體系建設，改善農村信用環境和支持環境。

　　農村金融改革發展的歷程表明：完全依賴市場機制，無法培育出農業、農村經濟發展所需要的金融市場;發展農村金融服務，既要發揮市場對金融資源配置的基礎性作用，又要加強政府的宏觀調控和政策扶持，彌補農村金融服務的天然缺陷和制度缺陷;農村金融服務，單靠傳統正規金融一條腿走路是走不遠的，必須培育多元化的金融服務主體，構建多層次、多形式、運行高效、功能互補、有序競爭的農村普惠金融體系;解決農村金融服務問題，需要加強頂層制度設計。

　　有觀點認為，農村金融服務是“世界性難題”。從農村金融服務的特點與資本的逐利性背離，以及“雪中送炭”與“錦上添花”在市場環境中難以共生的角度看，農村金融服務確是金融體系的短板。然而，國外已有破解“世界性難題”的先例，再加上我們的制度優勢，農村金融服務不應因“世界性難題”而放松改革和制度建設的努力。