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　　農村金融服務鄉(xiāng)村振興面臨的主要矛盾

　　當前，農村金融存在的體制機制性問題制約著服務鄉(xiāng)村振興能力和水平的提升，主要表現(xiàn)為四對矛盾：一是資本的逐利性與農業(yè)的弱質性、農民的弱勢性之間的矛盾。農業(yè)是弱質產業(yè)，融資和抗御風險能力低，投資具有周期長、成本高、風險大、收益低的特征，而資本的逐利性決定了資金要流向收益高的領域，金融資本天然地具有離農傾向。二是金融機構功能定位與培育適度競爭、功能互補的農村金融市場目標之間的矛盾。農村金融市場仍是門檻高、準入難、競爭不充分的壟斷性市場。傳統(tǒng)金融機構處于壟斷地位，受市場化經營、績效考核和風險防范壓力，支農意愿不強;信用社改制后，一部分農商行出現(xiàn)脫農傾向;政策性金融機構資金來源單一，經營范圍受限;新型農村合作金融組織起步晚，缺乏法律規(guī)范，若不大力扶持，在較長時期難成氣候。各類金融機構在服務上既有交叉，又有空白，供給不足和質量不高現(xiàn)象并存，“貸款難”和“難貸款”并存。三是農村金融政策“碎片化”與建立金融支農長效機制之間的矛盾。解決農村金融服務問題，需要通過政府調控，在稅收優(yōu)惠、分散風險、農業(yè)保險、損失補償、信貸擔保等方面給予政策扶持，實現(xiàn)財稅政策與農村金融政策的有效銜接。當前的財稅優(yōu)惠政策在扶持對象、受益期限、覆蓋范圍等方面還有局限性，政策的穩(wěn)定性不夠，難以給予金融機構履行支農責任以長期穩(wěn)定的政策預期，長效機制尚未形成。四是農村金融監(jiān)管目標與提高農村金融服務效率之間的矛盾。合規(guī)性監(jiān)管與差別化監(jiān)管，以及金融風險防范與提高服務效率如何平衡，都需要繼續(xù)探索。

　　農村金融深化服務要堅持深化改革與制度建設同步推進

　　2004年以來，每年的黨中央一號文件都將推進農村金融改革創(chuàng)新，提升農村金融服務水平作為解決“三農”問題的重要舉措。2012年全國金融工作會議，對推動農村金融組織體系建設、產品和服務創(chuàng)新、加大政策支持等方面提出具體要求，并明確要“加強金融法制建設”。2014年，黨的十八屆四中全會將農業(yè)、金融作為全面推進依法治國的重點立法領域，2015年、2017年黨中央一號文件要求，“積極推動農村金融立法”。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央一號文件將提高金融服務水平作為推動鄉(xiāng)村全面振興的重要內容，對進一步深化農村金融改革，提高金融服務鄉(xiāng)村振興的能力和水平提出了明確要求。黨中央關于農村金融的方針政策，既是推動農村金融改革發(fā)展的依據，也是農村金融制度建設的遵循。在掌控時機適時推出專門法之前，可先通過制定金融服務鄉(xiāng)村振興的規(guī)范性文件，彌補立法空白。

　　無論是立法或制定規(guī)范性文件，建議重點關注以下幾個問題：

　　(一)關于農村金融服務主體的公平準入、適度競爭問題

　　目前，農村金融服務供給主體包括合作性、商業(yè)性、政策性、開發(fā)性等各類性質的金融機構，所提供的農村金融服務包括信貸、融資、保險、期貨、擔保、征信、支付等不同類型的服務項目。從涉農貸款的投放總量看(目前的涉農貸款口徑寬泛，需要再作界定)：截至2017年底，全國涉農貸款余額達到30.95萬億元，其中農戶貸款余額8.11萬億元、農村企業(yè)及各類組織貸款余額17.03萬億元、城市涉農貸款余額5.81萬億元。從各類金融機構投放涉農貸款情況看：截至2017年底，五家大型商業(yè)銀行縣域貸款余額10.11萬億元，其中農業(yè)銀行涉農貸款余額30762億元(其中農戶貸款余額1.15萬億元)，郵儲銀行涉農貸款余額10542億元。農信社、農商行、農合行、村鎮(zhèn)銀行等農村中小金融機構涉農貸款余額9.6萬億元，其中村鎮(zhèn)銀行支農支小特點明顯，農戶和小微企業(yè)貸款占比達到92.3%。農發(fā)行重點支持糧棉油收儲、農業(yè)現(xiàn)代化、易地扶貧搬遷等領域，其中糧棉油貸款余額20066億元、易地扶貧搬遷貸款521.11億元，國開行農村基礎設施和扶貧貸款余額2417.98億元、易地扶貧搬遷貸款余額634.56億元。

　　提升農村金融服務鄉(xiāng)村振興的能力和水平，應當著眼于規(guī)范和發(fā)育各類農村金融市場主體，推動建立公平準入、競爭適度的農村金融供給體系。應當適度放寬農村金融機構市場準入門檻，吸引更多社會資本到農村投資設立機構。推動農村地區(qū)金融機構多樣化、專業(yè)化發(fā)展，形成不同類型金融機構定位清晰、功能互補、錯位發(fā)展的經營服務格局。當前，應將發(fā)展農村合作金融作為重點。農村合作金融立足農業(yè)農村，貼近農民，信息渠道通暢，靈活方便，服務效率高。目前，全國農村資金互助社資產總額為27.5億元，累計發(fā)放農戶貸款106億元(2017年，下同);貧困村資金互助組織的資金總規(guī)模60.1億元，入社農戶191.2萬戶，累計發(fā)放借款140.6億元;專業(yè)合作社內部信用合作組織累計籌資36.9億元，累計發(fā)放貸款42.4億元，在調節(jié)社員資金余缺、提升社員信用風險和民主管理意識等方面發(fā)揮了探路作用。對于新型農村合作金融組織，早規(guī)范早受益，只有規(guī)范才能發(fā)展，否則，很可能重蹈歷史上農村合作基金會的覆轍。

　　發(fā)展農村合作金融的思路：一是賦予各類新型農村合作金融組織市場主體地位，規(guī)范和引導合作金融組織根據自身機構性質，到工商管理或民政部門辦理注冊登記;二是明確新型農村合作金融組織的經營管理原則和業(yè)務范圍，堅持成員制、封閉性、自愿設立、民主管理的合作經濟原則，明確其主要開展針對社員農業(yè)生產經營活動的資金融通，不得向非成員吸收存款、發(fā)放貸款及辦理其他金融業(yè)務;三是明確各類新型農村合作金融組織的監(jiān)督管理職責和風險處置責任。明確縣級以上地方人民政府金融監(jiān)督管理部門負責監(jiān)管，同時由國務院金融監(jiān)督管理機構的派出機構加強對地方監(jiān)管部門的業(yè)務指導和監(jiān)督管理。

　　(二)關于建立各類金融機構服務鄉(xiāng)村振興的約束機制問題

　　黨的十八屆三中全會提出，“保障金融機構農村存款主要用于農業(yè)農村”。在農村地區(qū)吸收存款的金融機構，都應當承擔相應的貸款投放義務，金融支農是各類金融機構應當共同承擔的社會責任。推動建立金融支農責任約束機制，明確各類金融機構應當履行的支農責任，是提升農村金融服務鄉(xiāng)村振興的核心內容。建立支農責任約束機制，需要規(guī)范可考核、可激勵、可約束的量化指標，引導、激勵金融機構將吸存資金的一定比例用于“三農”(縣域)。

　　一是設定商業(yè)銀行涉農貸款投放比例。劃定涉農貸款投放比例是國外農村金融立法的一個重要內容，印度的《銀行國有化法案》規(guī)定，商業(yè)銀行必須將貸款的一定比例用于農業(yè)農村，印度儲備銀行建立了“優(yōu)先發(fā)展貸款”制度，規(guī)定商業(yè)銀行必須將全部貸款的40%投向農業(yè)、中小企業(yè)、出口等國家優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)，其中貸款的18%必須投向農業(yè)及相關產業(yè)。菲律賓通過立法要求所有金融機構把25%的增量貸款發(fā)放給農業(yè)部門。泰國的投資促進法規(guī)定，商業(yè)銀行吸收的存款必須拿出13%發(fā)放農村貸款，投放不足的應將差額部分撥付給農業(yè)合作銀行。

　　設定涉農貸款投放比例，需要考慮的一個問題是設定強制性指標，還是激勵性指標。從目前相關的管理規(guī)定看，銀監(jiān)會2009年制定的《中國農業(yè)銀行三農金融事業(yè)部制改革與監(jiān)管指引》要求，“中國農業(yè)銀行在縣域內組織的資金應主要用于縣域。三農金融部的新增貸款占其新增存款的比例在財務重組完成次年原則上應達到50%，五年內貸款余額占其存款余額的比例應爭取達到50%以上”。中國人民銀行2010年制定的《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法》，采取了鼓勵性指標，該辦法將年度新增貸款占年度新增可貸資金比例大于70%的縣域法人金融機構考核為達標縣域法人機構，達標機構享受相關扶持政策，目前參與考核的農信社、農商行、農合行、村鎮(zhèn)銀行等四類縣域法人金融機構的達標率達到75%以上，為增加縣域貸款投放發(fā)揮了導向作用。

　　設定強制性指標具有強約束力，但還需要把握好金融機構市場運作與非市場化制度安排之間的關系以及“度”。考慮到商業(yè)銀行獨立開展市場化經營、自負盈虧，如果硬性規(guī)定涉農貸款投放比例，可能會造成一些商業(yè)銀行為避免主動違法而選擇退出農村金融市場，或可能造成金融機構經營狀況出現(xiàn)惡化。鑒于此，可以將涉農貸款投放比例設定為激勵性指標，對達到比例要求的，規(guī)定享受相應的優(yōu)惠政策。同時，在設定具體指標時，可以根據縣域法人金融機構、農業(yè)銀行縣域三農專營機構及其他商業(yè)銀行的縣域分支機構涉農貸款投放的實際情況，作出分層次、遞進式的制度安排，在防止涉農金融機構脫農離農的同時，推動更多的商業(yè)銀行開展支農服務，引導資金助力鄉(xiāng)村振興。

　　鼓勵金融機構向社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸服務，要合理擴大基層金融機構信貸審批權限。商業(yè)銀行要把涉農金融服務有效延伸到縣域和基層，大中型商業(yè)銀行要率先設立和做實普惠金融事業(yè)部。

　　二是明確農村信用社的市場定位和宗旨，推動回歸本源。農信社、農商行和農合行是農村金融服務的主力軍。當前，農信社正在逐步向商業(yè)化轉變，搞活經營、發(fā)展壯大是好的一面，但改革不能脫離服務“三農”的根本方向。要明確農信社立足縣域，服務農業(yè)、農村和農民的市場定位，明確農信社優(yōu)先為當地農民和農業(yè)生產經營組織提供信貸服務的經營宗旨，防止改制后的農信社離農棄農。保持農信社和農商行縣域法人地位總體穩(wěn)定，深化省聯(lián)社改革，強化服務功能。

　　三是規(guī)范政策性和開發(fā)性金融機構支農服務重點，不斷拓寬支農服務領域。作為我國農村金融供給體系的重要組成部分，農發(fā)行、國開行發(fā)展中面臨著資金來源不穩(wěn)定、資金運用約束不夠、風險分擔機制不明確等問題。要對其職責定位、業(yè)務范圍、運營機制等做出規(guī)范，明確農發(fā)行、國開行的支農重點領域，推動建立政策性、開發(fā)性業(yè)務的風險補償機制，規(guī)范自營性業(yè)務的發(fā)展方向，引導其不斷加強對農業(yè)農村重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的信貸支持力度。

　　四是為金融精準扶貧提供制度支撐。確保現(xiàn)行標準下的貧困人口到2020年全部實現(xiàn)脫貧，是全面建成小康社會的底線任務，金融精準扶貧是拓寬扶貧資金渠道，助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要舉措。要立足于發(fā)揮金融精準扶貧的積極作用，明確金融機構落實脫貧攻堅責任的相關規(guī)定，明確金融機構開展金融精準扶貧的激勵措施，鼓勵各類金融機構創(chuàng)新金融扶貧方式和產品，引導信貸資金和社會資金更多投入脫貧領域。要加快貧困地區(qū)基礎金融服務普及和信用體系建設，精準對接貧困地區(qū)特色產業(yè)金融需求，推動政策性農業(yè)保險優(yōu)先向貧困村和貧困戶傾斜，支持貧困地區(qū)利用各種融資模式開展公益性基礎設施建設。2020年決勝脫貧攻堅以后，這些地區(qū)仍有發(fā)展不均衡、不充分及發(fā)展滯后的問題，制度規(guī)范需要設計。

　　(三)關于建立各類金融機構服務鄉(xiāng)村振興的激勵機制問題

　　綜合運用財政、稅收扶持政策和貨幣政策工具，有利于增強金融機構的支農服務能力，是降低金融支農成本的有效途徑，有利于調動金融機構的支農服務積極性，是推動金融機構由“要我做”向“我要做”轉變的重要手段。要推動建立農村金融激勵引導機制，在給予金融機構穩(wěn)定政策預期的同時，幫助金融機構降低經營成本并獲得合理經濟回報，實現(xiàn)支農服務的可持續(xù)性。

　　建立農村金融激勵引導機制，要與金融機構履行的支農責任結合起來，在具體制度設計中，作出指向性規(guī)定，優(yōu)先扶持達到涉農貸款比例的金融機構，優(yōu)先扶持履行支農責任良好的金融機構，推動建立誰履行支農責任就扶持誰，誰履行支農責任力度大，享受的優(yōu)惠就多的政策導向。

　　在財政扶持政策方面：我國農村金融財政扶持措施在改革實踐中不斷發(fā)展完善，目前國家通過實施涉農貸款增量獎勵、定向費用補貼、涉農貸款貼息、建立政策性涉農融資擔保機構、開展涉農貸款風險補償等，支持各類金融機構開展農村金融服務。一方面，要將目前已有規(guī)定并經過實踐檢驗的財政扶持政策固定下來，增強扶持政策的長期性和穩(wěn)定性;另一方面，要把握好制度權威性與部門操作靈活性之間的關系，為國務院相關主管部門靈活執(zhí)行具體扶持措施留出空間，明確由國務院或相關主管部門制定財政扶持政策的具體實施辦法。

　　在稅收優(yōu)惠政策方面：2008年以來，國家先后實施了對金融機構農戶小額貸款利息收入減按90%計算企業(yè)所得稅納稅額;對種養(yǎng)業(yè)農業(yè)保險的保費收入減按90%計算企業(yè)所得稅納稅額;對農戶貸款、農村企業(yè)和各類組織貸款中的關注、次級、可疑、損失等四類貸款資產按規(guī)定比例提取的專項準備金，在計算企業(yè)所得稅納稅額時予以扣除;對種植業(yè)農業(yè)保險險種按規(guī)定比例計提的巨災風險準備金，在計算企業(yè)所得稅納稅額時予以扣除;對金融機構農戶小額貸款的利息收入免征營業(yè)稅;對農牧保險項目免征營業(yè)稅;對農村信用社、村鎮(zhèn)銀行、農村資金互助社、縣域農村商業(yè)銀行、農村合作銀行的金融業(yè)收入，減按3%的稅率征收營業(yè)稅;對農業(yè)銀行三農事業(yè)部發(fā)放的農戶貸款、農村企業(yè)和農村各類組織貸款取得的利息收入，減按3%的稅率征收營業(yè)稅;對農林作物、牧業(yè)畜類保險合同免征印花稅;對貼息貸款合同、金融機構與小微企業(yè)簽訂的借款合同免征印花稅等稅收優(yōu)惠政策。從政策實施效果看，減免稅收對企業(yè)利潤具有促進作用，減免稅額每提高1個百分點，企業(yè)利潤率提高0.26個百分點，稅收優(yōu)惠政策以營業(yè)稅減免較多，減免總額占比超過60%，對減輕金融機構資金壓力，改進金融機構經營績效具有明顯效果。2016年5月1日后，金融業(yè)適用的流轉稅由營業(yè)稅改征增值稅，應認真研究試點中遇到的問題，提升稅收政策對普惠金融發(fā)展的激勵作用。

　　對服務“三農”的金融行為給予優(yōu)惠政策，將產生巨大的“外溢性”，是解決農村金融服務難題的“牛鼻子”和“總開關”。

　　(四)關于對服務鄉(xiāng)村振興的金融機構實行差別化監(jiān)管問題

　　實施差別化監(jiān)管是黨中央農村金融政策的重要組成部分，也是推動金融機構提高農村金融服務質量和效率的重要政策措施。實施農村金融差別化監(jiān)管政策，前提是確保安全，要依法明確農村金融監(jiān)管職責，有效防范農村金融風險;重點是提質增效，要從提高農村金融服務能力和水平出發(fā)，掌控好安全與效率的“度”。

　　建立涉農貸款靶向瞄準機制。建立靶向機制的關鍵是完善涉農貸款專項統(tǒng)計制度，要把握好農村金融服務與農業(yè)農村實體經濟發(fā)展之間的關系，科學設定涉農貸款統(tǒng)計類別和標準，解決目前涉農貸款統(tǒng)計“虛胖”問題。涉農貸款統(tǒng)計應重點反映各類金融機構直接為農民、農村集體經濟組織、農民專業(yè)合作社及其他新型農業(yè)生產經營主體提供的用于農林牧漁業(yè)生產及加工的貸款，直接用于脫貧攻堅的貸款，直接用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基礎設施建設的貸款等核心指標。

　　建立農村金融效果評估考核機制。明確由金融監(jiān)管部門對各類金融機構的支農服務效果進行定期評估、考核，主要指標包括金融機構的支農服務規(guī)模、利率或費率水平、農村網點建設情況、經營績效等，評估、考核的結果將作為金融機構享受國家扶持政策的重要依據。同時，加強對農村金融扶持政策的實施效果評估，努力提高扶持政策的針對性和有效性。

　　建立差別化農村金融監(jiān)管機制。針對不同類型金融機構的業(yè)務特點，對達到涉農貸款投放比例要求、履行支農責任良好的金融機構，制定和執(zhí)行差別化的流動性風險監(jiān)測指標，適當提高涉農貸款風險容忍度。實行有利于農村金融發(fā)展的市場準入政策，優(yōu)先支持達標金融機構增設網點，優(yōu)先辦理其金融服務市場準入事項。

　　(五)關于構建良好的農村金融服務生態(tài)環(huán)境問題

　　建立農村金融生態(tài)環(huán)境建設機制。明確農村信用體系建設、支付結算體系建設職責，規(guī)范各類金融機構開展農村信用信息采集、信用評價活動，推動農村信用信息實現(xiàn)共享，推動改善農村支付結算條件，依法規(guī)范非銀行支付機構開展農村支付服務。建立農村金融權益保護機制。明確各級地方政府推動農村普惠金融發(fā)展，加強農村金融人才培養(yǎng)，宣傳普及金融知識，查處金融違法行為的責任。一方面要保護好農村金融機構依法經營的權利，打擊惡意逃廢債行為，維護農村金融市場秩序;一方面要保護好農村金融消費者的合法權益，保障消費者的知情權和選擇權，暢通金融消費爭議解決渠道。建立農村金融服務風險分散機制。推動建立財政支持的大災風險分散機制，促進農業(yè)保險和涉農貸款的融合發(fā)展，完善政策性農業(yè)保險制度。針對有效抵押擔保物不足問題，構建國家融資擔保基金、省級再擔保機構、市縣融資擔保機構等三級政府性融資擔保組織體系，加強農村產權交易市場建設，擴大農村有效擔保物范圍。