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　　黨的十九大報告提出，建設現代農業，需要“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”，這充分體現了黨中央對小農戶的高度重視和提升小農戶競爭力、把小農導入現代農業發展軌道的歷史決心。小規模農戶是我國農戶結構的主體，實現農業農村現代化離不開小農的現代化，但值得注意的是，小規模農戶的自身特征及其經濟規模導致了其在農業生產中容易受到自然災害和社會風險的沖擊，小規模農戶農業發展面臨嚴峻挑戰。2018年中央一號文件就“促進小農戶和現代農業發展有機銜接”進行了決策部署，文件指出構建現代農業產業體系應充分發揮農業保險的能動性，“建立多層次的農業保險體系”，發展小規模農戶農業保險勢在必行。

　　我國小規模農戶農業保險的主要政策措施

　　小規模農戶不同于農業大戶等經營主體，具有鮮明的自身特征和行為特征，對農業保險提出了不同需求。當前實施的小規模農戶農業保險政策措施可以概括為如下方面。

　　關于明確職責分配的措施。我國農業保險是政策性農業保險，政府通過補貼農業保險以實現支持農業生產、穩定農民收入的政策目標。政策性農業保險不同于商業保險，農業保險實行政府引導、市場運作、農戶參與的原則，政府承擔監管職責、組織職責和制度保障職責，符合條件的保險經營主體通過行政命令確認，為當地提供農業保險服務和產品，農戶自愿參與市場交易。在中央和地方的權責分配中，地方政府在落實中央相關政策的前提下，自主決定當地農業保險發展，中央政府按照比例給予配套支持。在農業保險推廣中，各級部門職責不一、協調推進，如監管由保監會負責，財政補貼由財政部門負責，規劃由發改委協調。

　　關于完善經營規則的措施。一是實施農業保險財政補貼制度。我國農業保險實行多級財政共擔的補貼格局，對于納入中央財政補貼的種植業保險，中央財政對中西部地區補貼40%，對東部地區補貼35%，省級財政配套補貼比例不少于25%。對于養殖業保險，中央財政對中西部地區補貼50%，對東部地區補貼40%，地方財政至少補貼30%。二是提高農業保險保障水平。按照2017年中央一號文件，中央將小麥、玉米、水稻、能繁母豬等16個品種納入財政補貼體系，鼓勵地方開展特色農業保險。農業保險以保成本為主，種植業保險金額為保險標的生長期內所發生的直接物化成本，養殖業保險金額為保險標的的生理價值，理賠額度由保險公司按照合同要求進行科學勘查和核算，并在與被保險人達成賠償協議后10日內償還給農戶。三是創新農業保險模式。以保大宗、保成本的農業保險模式為主，采取以獎代補方式支持地方開展“保收入、保價格”的特色農產品保險;鼓勵地方多渠道籌集資金，支持擴大農產品價格指數保險試點。探索建立農產品收入保險制度和“互聯網+農業保險”模式;建立農村信貸與農業保險相結合的銀?；訖C制。四是建立巨災風險保險機制?！掇r業保險條例》規定國家建立財政支持的農業保險大災風險機制，鼓勵地方政府建立地方財政支持的保險大災風險分散機制。

　　關于實施稅收優惠的措施。2017年，財政部、國家稅務總局發布《關于延續支持農村金融發展有關稅收政策的通知》，該政策為之前優惠政策的延續，文件指出自2017年1月1日至2019年12月31日，保險公司經營種植險和養殖險所得的保費收入，在計算應納稅所得額時，按90%計入收入總額。另外，中央對保險機構計提的大災準備金也給予了稅收優惠。

　　關于強化監管考評的措施。2013年，國務院出臺《農業保險條例》，對農業保險各主體的市場行為作了嚴格規定，要求農業保險經營主體與投保人或組織訂立保險合同，并依法履行合同約定，嚴厲打擊保費截留、侵用挪占、造假騙保等行為。政府相關部門根據相關規定，建立審核機制，通過績效評價、督查調研、專項檢查等方式監管農業保險投保、理賠工作。建立政策性農業保險績效評價指標體系，定期考核各地區農業保險的實施效果。

　　我國小規模農戶農業保險發展效應評估

　　現階段，我國農業保險95%的經營業務是政策性農業保險。我國自2004年試點政策性農業保險以來，取得了一系列成效。

　　第一，業務規模和覆蓋面積持續增長。2016年我國農業保險保費收入417.7億元，承保面積為1.15億公頃，分別為2006年的47倍和6.5倍;提供農業保險服務的機構由2006年的5家增加至2017年的33家。從保障水平來看，2016年我國農業保險保障程度為21578.43億元，為農戶提供補償328.1億元，受益農戶達到4575.5萬戶次，分別比2006年增長11.5倍、11.4倍和9.14倍。當前我國農業保險承保農作物品種有211個，基本覆蓋農業各個領域，農業保險已經覆蓋全國所有省份，小麥、玉米、水稻三大口糧農作物承保覆蓋率已超過70%。農業保險已成為國家在相關領域進行宏觀調控的重要抓手，促進了我國農村經濟的發展。

　　第二，農業保險的經濟補償作用得到切實發揮。我國政策性農業保險在十多年試驗中有效發揮了經濟補償職能。據統計，2007~2016年農業保險共計向2.4億農戶支付賠款1544億元，戶均賠款643.3元，占農村人均純收入的9%左右。其中，2016年共向4575.5萬戶次的受災農戶賠付348億元，同比增長33.9%;在2016年的南方特大洪澇災害中，農業保險支付賠款70億元。實踐表明，農業保險理賠已經成為投保農戶在災后恢復生產和解決基本生活的重要資金來源之一。

　　第三，保險的再分配功能日益明顯。我國政策性農業保險的再分配功能放大了政府農業保險補貼的補償力度和效果。2007年，我國對農業保險實施財政補貼，到2013年，補貼范圍已經擴大到全國所有省份，受補貼的保險標的增加到18類。2015年農業保險中央保費補貼146.5億元，地方政府配套補貼近130億元，農戶繳納保費近100億元。從風險保障規模來看，中央財政補貼最終獲得1.9萬億元的風險保障，資金放大效應130倍，農業保險杠桿效應明顯;而農戶每支出1元錢可以相應地獲得190元的風險保障，這是其他財政和金融手段不能實現的。

　　第四，保險服務能力逐步提升。隨著農業保險工作的逐步開展，我國農業保險經營主體在數量、服務能力和服務水平上發生了積極轉變。當前我國基本形成了以國有(控股)綜合性財產保險公司和專業性農業保險公司為主體，以互助農業保險公司和中外合資保險公司為補充的農業保險供給組織體系，參保公司從2007年的6家增加到33家，多數省份已有3家以上的經辦機構。同時，地方創建的漁業互保協會、“農業風險互助”協會等輔助供給組織也進一步完善了我國農業保險供給體系。在基層服務建設方面，截至2017年，我國鄉鎮“三農”保險服務網點近2.7萬家，其中人保財險規模達到2.5萬個;村“三農”保險服務點29.4萬個，網點覆蓋至全國近98%的鄉鎮和54%的行政村，目前農村保險隊伍已經達到34.9萬人。在服務手段方面，電子化農業保險服務逐步興起，遙感、GIS、無人機航拍、全球定位等新技術不斷引入，農業保險綜合服務水平不斷提高。

　　第五，農村金融發展環境有效改善。我國農村地區存在較嚴重的金融抑制問題，金融抑制造成農村地區金融供給不足，而農業的高風險和運行的高成本又加劇了金融抑制。我國政策性農業保險的實踐證明，農業保險不僅可以緩解農戶農業風險，穩定農民收入，還可以通過與農村信貸相結合，激活農村金融服務鏈，改善農村金融環境。近年來，我國金融機構圍繞建立銀?；ブ鷻C制進行了積極探索，逐步形成了“公司+農戶+農業保險+信貸”的分擔模式。此外，保單質押、保險收益權轉讓等方式也成為解決農村融資難的有益探索。

　　與此同時，我國農業保險在發展過程中面臨著一些新形勢和新情況，隨著農業保險工作的進一步深入，諸多制約農業保險發展的因素逐漸顯露。

　　第一，制度設計不完善，農業保險發展遭遇瓶頸。這主要體現在兩個方面：一是農業保險法律法規不完善。我國政策性農業保險自2004年試點以來，在較長的一段時間內都缺乏農業保險法律法規支持，直到2013年國務院出臺《農業保險條例》，對農業保險性質、經營模式等進行了規范。但應該看到，《農業保險條例》是國務院頒布的行政法規，立法層級和執行效力還不夠。此外，《農業保險條例》規定過于原則化，對農業保險模式、實施流程、賠付標準、職責分配、監管制度等內容缺乏系統性規范，農業保險現有“分散決策”模式如何改進，從中央到地方都沒有予以明確。對于小規模農戶農業保險的實施也缺乏立法支持，雖然明確了互助合作保險的試點工作，但尚無具體的法律法規予以保障。二是農業保險市場缺乏細分化和專業化研究。我國大部分試點地區普遍沒有實現風險區劃和費率分區，一個地區內的險種實行同一費率，個別險種在全國范圍一致，這加大了農業保險的逆向選擇和道德風險問題。

　　第二，農業保險保障能力偏低，服務水平需進一步提高。我國政策性農業保險主要保成本，盡管目標價格保險和收入保險開始試點，但保險公司供給的農產品仍以產量保險為主。按照保險公司理賠協議，主要糧食作物在全損條件下，農業賠償為每公頃4500~6000元，遠低于當前農業生產成本(三大糧食作物平均成本為每公頃15000元左右)。2004-2016年，農業自然災害平均每年補償為121.70億元，這不足補償農業產值損失的10%，按鄉村人口計算，人均農業保險補償為27.97元。此外，我國農業保險機構密度仍然偏低，2017年農業保險網點不足全國保險網點的10%，人均每萬人農業保險機構僅為0.37家，每千平方公里保險公司網點數僅為2.4家，農業保險網點遠遠不能滿足農戶需求。同時，農業保險機構分布不均衡，農業保險網點多集中在東部發達地區以及縣城，西部地區和鄉村地區大部分存在“保險真空”。農業保險參與主體管理技術和水平偏低，信息化服務和新技術尚未普及。

　　第三，財政補貼機制不合理，補貼效率低下。我國農業保險實行的多級財政共擔模式雖然可以有效緩解農戶負擔，提高農戶投保積極性，但自上而下的倒補貼機制加大了部分農業大省、農業大市(縣)、貧困省份的財政負擔，限制了這些地區農業保險的順利推廣。此外，還存在如下問題：財政補貼程序繁瑣，上級財政撥付存在滯后性;財政補貼涉及過多部門，協同效應和工作效率低下;各地普遍存在的農業保險壟斷，降低了農業保險服務的質量和效率;差異化財政補貼政策不明顯;監管職能部門缺少，財政補貼效率低。

　　第四，農業保險再保險機制不健全?，F階段，我國農業保險再保險機制仍然處于試點階段。由于缺乏相應的政策法規，該工作開展依然相對滯后。各保險公司購買再保險主要面臨兩個問題：一是再保險成本較高，影響了保險公司參與農業保險的熱情。二是再保險公司如中國再保險集團多為商業再保險公司，在開展農業保險再保險過程中更加追求利潤，因此為了降低風險，多采用“限額購買”方式，這一定程度上加劇了農業保險公司的經營風險。

　　結論與建議

　　發展小規模農戶農業保險是推動我國農業保險制度可持續發展的重要保障，也是實現小農戶和現代農業發展有機銜接的必要措施。通過十余年的發展，我國小規模農戶農業保險取得了一系列成績，其業務規模和覆蓋面積持續增長，經濟補償作用得到切實發揮，再分配功能和保險服務能力逐步提升，并有效改善了農村金融發展環境。但值得注意的是，小規模農戶農業保險在發展過程中依然面臨著一些新形勢、新情況和新問題，如制度設計不完善、農業保險保障能力和服務水平偏低、財政補貼機制不合理、補貼效率低下、農業保險再保險機制落后等問題。通過分析印度農業保險的經營模式和成功經驗，可以看出在當前農業經濟發展背景下，小規模農戶不僅要納入政策性農業保險的服務體系中，還要有針對性地為其開展相關保險服務，并且堅持這一原則長期不變。

　　基于我國當前小規模農業保險發展現狀，這里認為，我國應結合經濟社會發展實際，建立以政府為主導，“保險公司+農村合作經濟組織”為基礎，完善的法律法規體系為保障的全方位的農業保險體系。農村合作經濟組織(包括合作社、公共服務組織、行業協會等)要起到“中介人”的橋梁作用，將農戶納入各類型的合作經濟組織并參與投保。合作經濟組織不僅可以提高小規模農戶的市場經濟地位，還可以發揮組織優勢增加小規模農戶參保的預期收益，增強農戶投保積極性。

　　就農戶層面而言，主要體現在增加農戶參與合作經濟組織的熱情，提高農戶參保積極性。在農戶自愿的前提下，農戶要獲得農村社會化服務必須要加入合作經濟組織，合作經濟組織以資金參股的方式參與投保并分享保險公司的農業保險業務的經營成果，股金由加入合作經濟組織的農戶按照投保標的價值和平均收入水平按一定比例繳納，建立農業保險基金。合作經濟組織定期向保險公司遣派人員參與并監督農業保險的決策運行。

　　就保險公司層面而言，要強化保險公司職責。作為農業保險經營主體，保險公司應為農戶、合作經濟組織提供合理的保險產品和服務，包括網點設立、產品宣傳、理賠服務等。要創新農業保險模式。為小規模農戶提供風險保障，由“保成本”向“保價格、保產量、保收入”轉變，設立靈活的補貼標準，針對不同地區不同農戶的需求開發不同的保險品種和保險類型;探索目標價格保險、天氣指數保險、“互聯網+保險”等模式在農村的適用性。要提高農業保險保障水平。推廣多類型的農業保險，鼓勵合作經濟組織尤其是有條件的農戶在購買政策性農業保險的基礎上投保商業性農業保險，提高自身的風險保障水平。

　　就政府層面而言，一要增加農業保險財政補貼，提高財政補貼效率。構建多層面的持續穩定的農業保險財政補貼體系，協調好農業保險各主體的利益;財政補貼重點向農業大省、貧困地區傾斜，制定區域差異化財政補貼政策;構建普惠性農業保險體系，采用強制保險和自愿保險相結合的方式，在關乎國計民生的種植業和養殖業領域實施強制性保險，拓寬補貼范圍;增強監管部門的監督職能，保證資金使用的公平與效率。二要建立再保險機制。協調市場與行政手段，設計合理公平的再保險費率，完善巨災風險和再保險機制。

　　(作者單位：郭軍，中國人民大學農業與農村發展學院;馬曉河，中國宏觀經濟研究院)