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　　透過“兒童墜井”等事件，暴露出機井建設存在的問題，并非是簡單的安全問題，而是農村機井建管護脫節，權責利分離的實際情況，解決好這些問題需要在抓好機井的“增量”和“存量”管理，做好廢棄機井的“減法”幾方面入手。

　　近年來，農村“兒童墜井”“機井吃人”等安全事故頻發，引發全社會的廣泛關注，近期筆者作為調研組成員走訪了山東、吉林等省，深入農村地區對農村機井使用情況開展實地考察，透過安全事件發現了一些農村機井管理存在的問題。

　　農村機井管理存在的問題

　　底數不清。2016年國務院頒布《農田水利條例》，提出“農田水利工程驗收合格后，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門組織造冊存檔”。但從實際情況看，各部門及社會力量建設的機井，多數沒有及時將其信息報備。大部分地區對于機井數量沒有精確統計，盡管財政投資項目自2009年開始大規模投入建設，但現有的農村存量機井中農民自建項目仍然占據大多數，同時，根據調研組了解到的情況，現有農村機井增量農民自建項目仍然占據一定比例，且分布點多，涉及面廣，情況復雜難以統計，很多地方目前尚沒有口徑一致的統計數據。

　　監管不嚴。國務院《取水許可和水資源費征收管理條例》規定取水許可的申請辦法等，但其中也明確，為農業抗旱和維護生態與環境必須臨時應急取水的可以不申請取水許可證，盡管一些地區已經開始執行了取水許可證制度，但在部分地區、特殊時期，制度的推行還有一定難度。以現有的打井技術和農業生產社會化服務能力，調研組了解到，山東省淄博市張店區西北部地下水水位埋深僅13~15米，均為土層，打一眼井只需要幾個小時，成本最低不足萬元，很多村民自建機井一夜之間即可建成。越打越多的機井以及無節制地取水加速了地下水位的下降，造成了機井越打越深的惡性循環。

　　責任不明。長期以來我國農村基礎設施基本以“民辦公助”為主，特征是國家提供資金，集體提供土地，農戶提供勞動，在產權界定上比較模糊，一般建成的資產歸誰所有，由誰履行財產權利，承擔管理責任。由于機井具有一定的公共屬性，管護起來很難，一些地方實行了“井長”制，但井長的職責更多地體現在取水權分配管理的權力上。報廢責任難落實，由于村民自然搬遷、土地用途改變、設施年久失修、地下水位下降、違規操作遺棄等原因造成一些機井喪失取水功能從而廢棄，從調研組了解到的實際情況看，大部分廢棄機井使用年限至少在15年以上，建設主體和所有人無法確認，對廢棄的機井沒有及時采取合理的報廢措施。

　　經費不足。一是維護費用不足，對于20世紀80年代前“農民出工、政府補貼”建成的老井，維護費用沒有固定的來源。財政投資建設的機井，以農業綜合開發項目為例，《國家農業綜合開發土地治理項目工程管護暫行辦法》中雖然對管護經費的籌集有所明確，但只靠縣級年度計劃項目資金的1%計提難以形成有效的資金支持，管護主體也不愿出錢對設施進行維護修繕，最終形成基層組織無力管、受益農民不愿管的情況。二是報廢機井處置成本居高不下，按照山東省濰坊市安丘市金冢子鎮有關部門的測算，全鎮215眼廢棄機井的報廢管護成本大約為60萬元，平均每眼近3000元，當地存在不小的資金壓力。

　　對農村機井建設存在問題的思考

　　透過“兒童墜井”等事件，暴露出機井建設存在的問題，并非是簡單的安全問題，而是農村機井建管護脫節，權責利分離的問題，解決好這些問題需要在抓好機井的“增量”和“存量”管理，做好廢棄機井的“減法”幾方面入手。

　　抓好“增量”。對于財政投資建設的機井，堅持規劃先行、統籌推進，目前涉及農村機井的財政投資項目包括發改、財政、國土、水利等多個部門多個項目，建設標準各不相同，形成相對統一的建設標準規格，對于推行基層機井維護顯然更加有利;堅持先建機制、后建項目，完善項目產權、使用權和管護責任相統一的長效機制，明確項目權責利之后再開工建設，確保財政投資發揮最大效用;在建成項目的移交上，在管護合同中須對機井的維護保養義務，所需的費用、用工、標準等進行明確，切實發揮“井長”的作用。

　　對于農民自建項目，需要解決3個核心問題，一是要明確產權，清晰的權屬是明確各項管護和處置責任的基礎;二是取水權的管理，應強制推行普及取水計量設備，便于對自建機井實施監控管理，真正把《取水許可和水資源費征收管理條例》有關規定落到實處;三是對自建機井的建設規格及施工技術規范作出約束，便于納入統一的管理和維護機制。基于上述3點考慮，應從整頓農村工程隊，推行打井隊施工資質，驗收合格后報備等環節入手，從源頭強化自建機井增量的管理，另一方面為農戶自建機井成井質量提供保障。

　　抓好“存量”。重“管理”輕“維護”的現象普遍存在，以財政部門農業綜合開發項目為例，《國家農業綜合開發土地治理項目工程管護暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)中規定“受益范圍明確為某一行政村的，項目工程由村民委員會直接負責或委托受益范圍內的農民專業合作組織等進行管護。”從實際情況看，無論是村委會還是農民專業合作組織，一般都不具備專業的管護技能，盡管一些地方推舉產生了“井長”，但其工作也更多地落在管理上，維護往往不是主要職責，而且手段十分有限。從實際情況看，做好機井管理至少應該管好以下3點，一是設施安全管理;二是相關費用收繳;三是規范操作管理。目前看來前2條基本可以做到，在井長的管理下井房、井臺等設施安全能夠得到保障，費用征收在射頻卡等設備的普及下也可以落實，但是在規范操作上還不到位，一些農戶缺乏安全意識，不當操作導致設備的加速損耗和水資源的浪費，對于一些農戶自建機井，農戶作業時往往只顧最大限度行使取水權，不顧機井承載能力盲目上大馬力設備，增加了取水成本，加劇了機井損耗。在農安縣機井配電率為17.6%，許多農戶通過柴油發電驅動抽水，成本高達電力取水的3倍，同時也大大增加了操作不當造成井管損壞的風險，縮短機井使用壽命。

　　機井要“管”更要“護”，首先需要廣大取水農戶和井長樹立養護意識。調研發現，大部分農戶甚至相當一部分井長都認為，只要機井能夠取水就算正常，沒有養護的必要，對于機井的使用壽命聽天由命;由于疏于維護，一些臨時性喪失取水功能的機井也遭到廢棄，不僅造成了浪費，而且如果得不到妥善處理還會污染地下水，同時給農村生活環境帶來安全隱患，從技術角度講，使用操作不當等導致的水路堵塞、井管淤積等問題完全可以通過維修保養解決，在一些地方其成本僅為打一口井的十分之一不到。

　　做好“減法”。機井的報廢處置，首先涉及的是機井產權和取水權的處置，關于報廢機井的認定標準和處理主體需要明確，根據《取水許可和水資源費征收管理條例》第二十六條規定“取水許可證有效期一般為5年，最長不超過10年”，第四十四條“連續停止取水滿2年的，由原審批機關注銷取水許可證。由于不可抗力或者進行重大技術改造等原因造成停止取水滿2年的，經原審批機關同意，可以保留取水許可證。”上述情況對于取水許可的“終止”并未給出明確界定，同時報廢機井的處理涉及設施產權的處置，處理主體應明確為產權人。

　　“兒童墜井”“機井吃人”等廢棄機井引發的安全事故通過適當的報廢處置是完全可以避免的。考慮到這類安全事故頻發于農村兒童群體，張貼警示牌、加裝防護欄等措施并不能解決根本問題，對廢棄機井進行妥善的封填處理，既可以從根本上消除安全隱患，也可以有效避免地下水源污染，這就要求各地出臺操作規程，不同的地質條件對機井報廢的技術要求不同，需要的成本也不一樣，在進行報廢處理的過程中既不能“一井一策”，也不能一刀切，需要因地制宜編制可操作性強、經濟適用、措施有效的機井報廢處置標準。目前一些地方制定了相應的報廢處置技術標準，但也只是推薦標準，不具備約束力。目前農村地區的廢棄機井，絕大部分為上世紀農民出工自建，由于年代久遠，很多機井權屬已經無法確定，難以落實其報廢處置的責任主體，對于這一部分需要進行報廢處理的機井，亟需建立多方資金籌措渠道解決安全隱患。

　　管護農村機井的對策建議

　　建立長效機制，實現標本兼治。摸清機井底數，盡快自上而下組織開展機井等農業生產設施的清理工作，摸清底數，搞好確權登記，上圖入庫，建檔立卡，登記造冊，建立農村機井臺賬;探索推動水價綜合改革，完善機井用水計量設施，建立農業水權制度，因地制宜、科學合理制訂水費標準和收取形式，引導農戶科學、合理用水;建設培育一批機井建設及養護專業團隊，通過農戶集資、政府購買等方式推動農村機井社會化服務體系建設;多形式、多渠道籌集工程管護資金，拓展管護資金提取、受益農戶分攤、以工程養工程、村集體出資等多種渠道，為機井管護提供資金保障。

　　壓實主體責任，強化考核考評。強化縣域屬地管理，采取縣級領導包鄉鎮、鄉鎮干部包村、村干部包片等形式，層層落實機井管護監管責任;強化部門分工協作，明確農村設施建設、日常管護、隱患處置等各個環節的責任，并分解落實到相關部門和人員;強化績效考核評價，將農村機井等設施安全管護納入地方政府績效考核，與相關責任人的履職評定、職務晉升、獎勵處罰等掛鉤。

　　加強宣傳引導，營造輿論氛圍。做好農業水價綜合改革的政策解讀，加強輿論引導，強化水情教育，引導農民樹立節水觀念、增強節水意識、提高有償用水意識和節約用水的自覺性，開展機井安全科學使用知識進農戶、進社區、進田間地頭活動，利用廣播、電視、互聯網等媒體，加大宣傳力度，普及使用常識，提高群眾的科學取水、安全用井意識;適時組織開展農村安全事故應急救援實戰演練，不斷增強農民群眾風險防范意識和安全自救技能。

　　(作者單位：農業農村部農村社會事業發展中心)