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　　黨的十八大以來，中央對深化農村土地制度改革作出一系列重大決策部署。按照中央的部署要求，2015年，有關部門經全國人大授權啟動了新一輪農村土地制度改革試點。4年來，包括農村集體經營性建設用地入市改革在內的改革試點取得積極進展，初步完善了工作制度和政策體系。其中，農村集體經營性建設用地入市試點效果最為明顯，在集體建設用地的取得制度、用途管制制度、利用規劃管理制度等方面形成了一批可復制、可推廣的經驗成果，建立了入市交易規則及制度體系。但仍存在一些焦點難點問題，比如入市范圍怎么限定、入市方式如何選擇、入市收益如何分配以及入市土地如何利用等，需要通過進一步深化改革來破解。

　　入市范圍的限定問題

　　中央試點《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》對農村集體經營性建設用地范圍的規定是：“存量農村建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。”對此，各界存在不同的理解。主要觀點有三種，一種認為，可入市土地只有現狀集體建設用地中符合“兩規”的經營性用地;另一種認為，可入市土地是在存量集體經營性建設用地總規模控制下，符合“兩規”的集體經營性建設用地，包括可直接就地入市的用地和可調整入市的用地;還有一種認為，可入市土地是在存量集體建設用地總規模控制下，依據“兩規”確定的集體經營性建設用地。從各地試點情況看，基本是援引中央文件的表述，態度并不明朗。不同的范圍界定帶來實際可入市土地數量的巨大差異，比如根據第一種觀點理解，貴州湄潭摸底存量農村集體建設用地中既符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，現狀用途又為經營性質的集體建設用地僅有4000多畝，浙江德清摸底符合“兩規”的集體經營性建設用地共1881宗，10691畝，而江蘇武進則擁有11萬畝存量工業用途集體建設用地，地區差異巨大。而根據第三種觀點理解，貴州湄潭在存量集體建設用地總規模控制下，依據“兩規”確定的可入市集體經營性建設用地粗略統計為2萬畝，相似情況在四川成都郫都區等試點地區同樣存在。

　　筆者贊成最后一種觀點，對集體建設用地入市“存量”的范圍限制并不能理解為對土地現有用途的限制，而只是意味著對“存量集體建設用地”總規模的控制，即不能增加農村建設用地的總規模。進而言之，不能排除依據規劃將農用地轉用后入市的情形。出于規劃實施和用地布局調整的需要，將部分建設用地復墾，同時將部分非建設用地調整為建設用地，即“土地增減掛鉤”，均應在試點允許的范圍內。依此類推，由于宅基地在用地管理類型上也屬于建設用地，在農村土地整治中，依據規劃將節余的宅基地調整為集體建設用地，或者將節約的宅基地復墾后，以建設用地指標的方式入市，也應屬于試點探索的范圍。從目前很多試點地區特別是中西部地區的情況看，入市交易的集體建設用地，大部分是通過村莊整治尤其是閑置宅基地、廢棄地等的整理之后節余出來的建設用地。比如，四川成都郫都區紅光鎮白云村將以往土地綜合整治項目騰退的閑置宅基地，通過村內區位小范圍調整后入市，實現集中供地300多畝;貴州湄潭結合當地農村宅基地通常兼具居住與小商鋪、小旅館的功能，開展了宅基地分割登記入市，在保障居住的前提下，允許將多余部分作為集體經營性建設用地入市。上述操作，可以從根本上改變當前城鄉建設用地增減掛鉤中節余建設用地指標的使用方式，從主要采用征地方式轉變為集體建設用地直接入市，農民可以更好地分享土地發展權。總之，無論是從“建立城鄉統一的建設用地市場”的要求，還是從征地、集體經營性建設用地、宅基地改革的系統性和協調性來說，均不應將集體經營性建設用地入市的范圍限定為已有的存量經營性建設用地，而應在入市范圍的界定上采用較寬范圍的理解，在堅持農村建設用地總量不突破的前提下，無論其現狀用途如何，均可以納入入市范圍，通過統一規劃，合理調整用地結構布局，充分釋放集體土地資源潛力，促進農村發展和農民增收。

　　入市方式的選擇問題

　　由于農村集體建設用地入市是新生事物，目前尚沒有可供借鑒的成熟范例，試點地區大多要求參照國有建設用地交易制度，通過交易市場以公開“招標、拍賣、掛牌”(以下簡稱“招拍掛”)的方式入市。比如，廣東南海、浙江德清等地將當地集體建設用地統一納入農村集體資產交易中心(平臺)交易，通過公開“招拍掛”途徑，對農村集體建設用地出讓、租賃、轉租等行為實行統一交易、管理和監督。也有一些地區部分土地采用協議出讓(出租、入股)入市方式。比如，河南長垣一集體經濟組織對5宗共46.5畝集體建設用地，采用協議出讓的方式入市交易。浙江德清除公開“招拍掛”交易方式外，考慮到部分地塊已有使用者的現實情況，兼顧原土地使用者和所有者的利益，也允許“協議”方式出讓。

　　公開“招拍掛”是國有土地有償出讓的方式。國家出于保護國有資產的目的，嚴格采用公開“招拍掛”形式。大多數人認為，通過公開交易平臺以“招拍掛”方式出讓土地，可以保證入市過程的公開公正透明，防止入市主體對農村集體資產暗箱操作、隨意處置，有助于實現集體建設用地與國有建設用地同權同價的初衷。而協議出讓中，土地供求雙方是通過直接協商最終達成交易，即使在已建立相應農村產權交易平臺的地方，交易雙方也多是私下已經談好，只是通過產權交易平臺走一下程序而已。對此，難免會有疑問，缺少了地方國土部門的公開“招拍掛”環節，還能保障同權同價嗎?實踐中，重慶等地開展了有益探索，對通過“協議”出讓方式入市的農村集體建設用地提供鑒證公告服務，詳細記錄每宗入市土地的交易主體、交易方式、交易價格、土地使用權出讓期限、支付方式、交易用途等事項。鑒證公告將入市行為置于公眾監督之下，一定程度上避免了土地使用雙方的暗箱操作，也同樣可以實現農村集體建設用地與國有建設用地的同權同價。

　　公開“招拍掛”和“協議”出讓方式各有不同適用范圍，對政府的要求也不同。從兩種方式的適用性看，在經濟發展水平和城市化程度高的發達地區，特別是大城市的城鄉結合部，集體建設用地存量大，用地需求也旺盛，符合規劃和用途管制的土地也較多，可以采取公開“招拍掛”的方式入市。在一些經濟發展水平落后、城鎮化水平不高的欠發達地區和偏遠農村，集體建設用地存量小，用地需求不足，可能幾乎找不到適合的競買主體，如果不采取協議出讓入市方式，集體建設用地可能沒有入市機會。從兩種方式對政府的要求看，協議出讓方式只需政府做好規劃，指導和協助集體建設用地入市，完善集體建設用地入市交易管理制度。而公開“招拍掛”不僅需要政府指導和協助，更多是政府要參與實際運作，離開政府很難實施，因此政府面臨的責任和社會風險也較大。

　　考慮到我國農村地區歷史、文化差異巨大，同時我國農村實行的又是村民自治制度，因此，以什么方式入市，要充分考慮各地實際情況，與當地的村民自治制度和村規民約有效結合，由農民集體自愿決定。同時，為了保證規范性和普適性，入市方式特別是決策程序應當遵循村民自治法等法規，納入村級民主管理和村民會議內容，一事一議，以保證公正透明，確保農民集體的決策權。筆者認為，兩類入市方式都是利用市場手段配置資源的形式，各有不同的作用和適用范圍，因而兩者是可以互為補充有機統一的，都可以作為農村集體建設用地入市可行的方式選擇。具體選擇何種入市方式，應由農民集體自主決定，政府的主要作用是做好管理和服務，為農民集體建設用地入市流轉增加出口，實現好、維護好、發展好農民土地權益，使廣大農民有更多獲得感。

　　入市收益的分配問題

　　中央試點方案要求，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，這為收益主體的確定指明了方向，但在實踐層面如何形成農村集體建設用地入市收益分配的操作辦法，仍需進一步明確。焦點問題有三方面，一是如何合理確定入市收益在政府與農民集體之間的分配比例問題，二是如何實現不同農民集體經濟組織之間入市收益大體平衡問題，三是如何實現入市收益在農民集體經濟組織內部合理分配問題。前兩個解決的是集體土地所有者和政府之間，以及政府所獲收益在全社會再分配的關系，后一個解決的是集體經濟組織與其成員之間的分配關系。

　　政府與農民集體經濟組織之間的入市收益分配問題，除關系到政府能否獲得可持續財稅收入外，還關系到土地征收轉用與集體土地入市取得的增值收益在國家和集體之間分享比例能否大體平衡，以及不同集體經濟組織之間土地收益能否公平分配。按照中央試點方案，土地增值收益調節金征收比例按土地入市收入扣除取得成本和土地開發支出后凈收益的20%～50%確定。從各地試點情況看，大多數試點地區采用按照土地增值收益(土地成交總價款)的一定比例征收調節金，比如，上海松江按最高的50%比例征收調節金，即使這樣，扣除成本后集體經濟組織獲得收益仍明顯高于征地獲得的收益，難以實現征地和入市之間收益的“大體平衡”的改革初衷。還有部分試點制定了“按類別、有級差”的調節金收取辦法，如浙江德清對縣城規劃區內、縣城規劃區外鄉鎮規劃區內、鄉鎮規劃區外的工業用地分別按24%、20%、16%的比例收取調節金，商業用地分別按48%、40%、32%的比例收取調節金。以此推動實現不同區位、不同用途土地入市收益的大體平衡目標。

　　對于土地增值收益在國家與集體之間合理分配問題，筆者認為，應該以實現農村集體建設用地入市和土地征收制度改革的良性互動為抓手，從各地實際出發，綜合考慮形成土地增值收益的因素，確定調節金合理征收比例。既要通過入市改革增加農民土地收益，又要防止農民收益過快增長對土地征收帶來沖擊。對此，需要把握兩條原則，一是有助于實現國有和集體土地同地同權，二是實現土地征收與集體建設用地入市增值收益大體平衡。實踐中，浙江德清的探索值得借鑒。浙江德清先按照國有建設用地出讓收入扣除征地補償安置費用及土地開發支出等成本后，計算近年來土地征收產生的平均土地增值收益。再按照集體經營性建設用地入市扣除取得成本和開發成本，計算已入市土地平均增值收益。然后對兩者結果進行對比和統籌分析，測算出調節金收取標準。按照這一辦法測算，德清前期入市的66宗集體建設用地，征收調節金后，集體和農民所得約為20萬元/畝，而當地土地征收補償標準約為21萬元/畝，基本實現了兩者的大體平衡。這也表明，按16%～48%的比例征收調節金是合適的。

　　不同農民集體經濟組織之間入市收益如何平衡，是試點探索中發現的新問題。由于農村集體建設用地分屬不同的集體經濟組織，因規劃用途、交通區位的不同，帶來入市收益差異較大。特別是異地調整入市中，存在大部分入市增值收益被建新區獲取，復墾區難以得到合理的土地增值收益，造成集體經濟組織之間巨大的利益失衡，引發社會矛盾，需要引起重視。實踐中，對于因規劃用途、交通區位等不同帶來的入市收益差異，浙江德清、上海松江等地的探索值得借鑒。浙江德清探索經濟發達的集體經濟組織與欠發達的集體經濟組織共同組建土地股份合作社，按照“明確所有權、保留發展權、統一使用權”的原則，實行使用權共同入市、收益按份分配。上海松江以鎮級統籌方式，將農民承包地、集體建設用地及其他集體產權等確權作價入股，在此基礎上，明確入市收益以資本金形式注入鎮集體資產，以股權增值方式追加量化為成員股份，年終按股分紅，以此消除鎮內不同區位、不同用途土地入市土地收益差異。上述兩地做法初步找到了不同集體經濟組織之間入市收益的平衡途徑，有利于公平保障土地發展權，具有較強的可操作性，也為異地調整入市中復墾區和建新區雙方探索土地增值收益合理分配模式提供了新思路，對于順利推進集體建設用地入市意義重大。比如說，復墾區和建新區集體經濟組織可以采取股份合作的方式，共同參與集體建設用地入市，使得真正擁有存量建設用地的村莊具有更多、更長遠的收益，促進各集體經濟組織均衡發展。

　　入市收益在農民集體經濟組織內部分配關系到集體內部各主體利益公平以及農村經濟社會發展，處理不好，會影響農村和諧穩定。從試點情況看，對于土地增值收益在集體經濟組織和農戶個人之間的分配，各地存在較大差異，欠發達地區傾向于農民多分，發達地區傾向于集體多留。比如，貴州湄潭、山西澤州等地規定集體經濟組織成員分配不得少于凈收益的50%和70%。而上海松江、浙江德清等地則將入市收益以股權增值方式追加量化成員股權，常州武進的西墅村則將入市收益統一使用，一部分購置商鋪獲取租金收入，另一部分存入銀行獲取利息收入。總的來看，集體留存比例與集體經濟組織民主管理能力成正比。這既與經濟發展水平有關，也與集體產權是否清晰、管理制度是否完善有著直接的關系。集體經濟發展越好、集體經濟組織管理能力越強的地區，入市收益集體留存比例就越高。

　　入市收益在農民集體內部分配問題本質是農民集體自治問題，入市獲取的土地收益理應由集體經濟組織全體成員共享，具體的分配比例、方式和資金使用情況應由農民集體自主決定。故此，筆者認為，充分尊重農民的自主權，由農民集體自主決定收益分配，是實現集體土地收益的合理分配、確保改革真正惠及廣大農民的重要保障。同時，考慮到當前村民自治和民主管理能力良莠不齊的現狀，一方面，政府可根據需要對集體收益的分配管理作出適當的指導和規范，重點是防范個別基層干部或者其他強勢群體對收益的不當控制和以權謀私，以及可能出現的短視行為，保障農民利益不受侵害。另一方面，要加緊培育農村集體經濟組織，健全決策機制，完善管理能力，以此來推動分配關系的進一步完善。

　　入市土地的有效利用問題

　　農村集體建設用地存量巨大。據有關統計，截至2014年底，我國農村集體建設用地面積達3.1億畝，其中經營性建設用地面積 4200萬畝，約占集體建設用地的13.3%。如此大規模的建設用地開發利用，需要和城鎮化、鄉村振興等大戰略一起系統謀劃、統籌考慮。這一問題以前改革中未得到足夠重視，造成當前大量的集體建設用地處于法律的灰色地帶，利用效率低下。本輪改革應該是理順各種制度安排的有利契機，但是，如何更好地促使農村土地制度改革與農村土地有效利用、與城鎮化和鄉村振興相協調，目前尚未形成十分成熟的方案。筆者認為，在城鎮化和鄉村振興戰略大背景下推進農村集體建設用地改革，有兩條原則要把握好：一是避免新的無序建設。一些試點中暴露出的就地入市的隨意性會造成建設的無序化、碎片化。二是促進城鎮化質量的提升。目前我國的城鎮化質量并不算高，這次改革可以是提升城鎮化質量的一次有利契機。從中央試點意見看，設計城中村土地整治入市方式可以看作就是為提升城鎮化中的歷史遺留問題而設計的。

　　故此，從城鎮化和鄉村振興大戰略出發，試點中占大頭的就地入市，恐不可取。原因在于，一是分散不利于實現經濟集聚，二是分散后形成大量零散建設，不利于優化城鄉布局和農業規模經營，三是集體建設用地零星分散，有些不集中也很難入市。未來集體建設用地更多地需要依據人口和城鄉空間布局，通過規劃調整集中入市，是勢所必然。從這次入市試點選擇在國家新型城鎮化綜合試點和農村改革試驗區中安排來看，中央也有此方面的考量。實踐中，北京大興、上海松江、四川成都等地也開展了一些有益探索。比如，北京大興按照“減量入市、提質升級”的要求，整體騰退的7.96 萬畝集體建設用地中約4萬畝“還耕還綠”，其余的土地到產業引導區集中入市，只有少部分“宜綠宜農”等對環境無影響的土地可以就地入市。上海松江結合建設用地減量化工作，根據土地利用總體規劃和土地整治規劃，在確保建設用地不增加，耕地數量不減少、質量有所提高的前提下，對村莊內零星、分散的集體建設用地先復墾后，按計劃調整到區域范圍內的產業集中區入市。四川成都對通過土地整理取得的集體建設用地，原址符合土地利用規劃、城鎮建設規劃和產業布局規劃的，可以在原址使用;原址不符合規劃的，在土地復墾后可以整合置換到規劃建設用地區集中使用。

　　上述實踐也為推進集體建設用地有效利用提供了借鑒。可行的思路是調整規劃管理體制，參照城市規劃區“圈內”“圈外”劃分入市標準的做法，根據城鎮化和鄉村振興規劃和發展要求，劃定集體建設用地“限制入市區”。“限制入市區”內外采用不同的集體建設用地入市方案。“限制入市區”內，逐步將零星建設用地復墾，發展農業適度規模經營。農村集體建設用地入市不得就地入市，統一采用向“限制入市區”外調整入市。“限制入市區”外，開放集體建設用地交易市場，通過規劃和用途管制使城鄉和產業布局進一步優化。這樣既可以盤活農村閑置和低效用地，又可以為城鎮化和農村新產業新業態發展提供新空間。