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　　通過制定鄉村振興促進法，可以將行之有效的鄉村振興政策法定化，以加強制度供給，加快各類資源要素向農業農村傾斜。充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用，確保各項投入和措施落實到位，是鄉村振興立法的題中之義。

　　立法背景

　　當前，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，而這種不平衡不充分在農業農村發展上主要體現為以下方面：

　　鄉村“空心化”和老齡化現象比較普遍。由于市場機制的作用與城鄉二元體制的運行慣性的相互影響，農村資源要素向城市集聚，大量人口向城市流動。在廣大中西部地區，大量青壯年勞動力外出，農村人口結構發生了很大變化，農業從業者人員老齡化現象日益突出。據統計，當前農業從業人員約為2.15億，較2000年減少40%，平均年齡約50歲，而60歲以上的超過24%。另據統計，農村留守兒童、留守婦女、留守老人超過1.5億人。從實際情況來看，現有的農村人口科學文化素質又遠遠不能適應農業農村發展的需要。

　　集體經濟薄弱，資金供給不足。根據農業農村部的統計，截至2018年底，全國農村集體資產總額是4.24萬億元(不包括土地等資源性資產)，經營收益5萬元以上的村19.9萬個，占總數的36.5%;集體沒有經營收益的“空殼村”19.5萬多個，占總數的35.8%;經營收益在5萬元以下的村有15.2萬個，占總數的27.9%。另外，總體上農村發展水平比較低，自我積累能力有限，加上投融資渠道不暢，資金有效供給不足。

　　農村基礎設施不完善，公共服務嚴重滯后。據統計，目前大約有3萬個行政村沒有通寬帶，2000個左右村沒有通路通電，超過45%的自然村飲用水沒有經過凈化處理。全國企業退休人員月均基本養老金2362元，而農村居民領取的養老金月人均只有117元，還有1.5億農民游離于基本養老保險之外。城鎮的學前教育已經普及，但全國56萬個村中只有15.5萬所幼兒園。這一狀況亟待扭轉。

　　農民增收難度日益加大。雖然城鄉居民收入差距在不斷縮小，但農民收入的增加主要不依靠農業農村，而是高度依賴于農業農村之外的城市產業支撐。長期來看，這種增收模式具有不可持續性，由于農村沒有堅實的產業支撐，缺乏足夠的就業崗位，很容易造成農村的衰落和凋敝。

　　城鄉發展不平衡已經成為制約我國社會主義現代化發展的短板，迫切需要實施鄉村振興戰略，縮小城鄉區域發展差距和居民基本生活水平差距，實現城鄉基本公共服務均等化，促進鄉村全面發展。自黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略以來，2018年中央一號文件提出制定鄉村振興法，把行之有效的鄉村振興政策法定化，充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用。2018年7月，全國人大常委會啟動了鄉村振興法的立法程序，制定鄉村振興促進法成為立法機關的一項重要工作。

　　立法定位

　　立法初期，為了保障鄉村振興戰略的有效實施，應當明確鄉村振興促進法的立法定位。

　　鄉村振興促進法應當定位為涉農法律體系的基本法。鄉村振興戰略是一個內涵豐富的綜合性大戰略。鄉村振興不僅指產業的振興，而且還包括生態振興、文化振興和組織振興。我國現有的涉農法律體系雖然已經形成，但涵蓋范圍以農業為主，頒行多年的農業法是以農業和農村經濟為調整對象的法律，而涉及鄉村發展的其他方面的立法則處于空白狀態，現行有效的農業法還不能稱為“三農”領域的基本法。因此，需要制定一部在“三農”領域發揮引領作用的基本法。將鄉村振興促進法定位為涉農領域的基本法，對于推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，具有重要的現實意義。

　　鄉村振興促進法是促進城鄉融合發展的法律。新中國成立以來，城鄉不平等的制度安排給鄉村發展造成了負面影響，生產要素從鄉村向城市的單向流動，導致城鄉發展的不平衡。我國現有的法律體系仍然以城市為主導而忽視了城鄉的平等性。因此，鄉村振興促進法要從城鄉平等出發，建立促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置的法律制度，為農業農村發展提供全方位、系統、穩定的制度保障。

　　鄉村振興促進法是促進農業農村優先發展的法律。實施鄉村振興戰略，從產業振興、文化發展、組織振興到人居環境改善，都需要投入大量的資金。然而，農業投入、農村金融支持、農業補貼等重要的支持保護措施尚無專門立法，有關規定散見于法律法規及大量文件中，而且這些措施不僅“少”，還比較“虛”，鼓勵性、倡導性條文多，剛性規定較少，隨之也帶來了文件和法律對有關部門和地方政府約束“軟”的問題。總體來看，現行涉農法律體系對農業農村優先發展理念的體現力較弱，與實施鄉村振興戰略、加快推進農業農村現代化的現實要求尚有差距。鑒于此，鄉村振興促進法應當促進農業農村優先發展，將近年來行之有效的具體政策上升為法律，在人、財、物等方面優先保障農業農村發展，特別是財政支農投入方面要作出剛性規定，并明確相應的法律責任，優先保證農業農村領域的支出，并建立行之有效的監督機制。

　　立法模式選擇

　　鄉村振興促進法的立法模式整體上有兩種：第一種為內容全面、詳盡、高度綜合性的“法典型立法”模式;第二種為內容不太精細、查漏補缺、與其他法律協同發揮作用、具有基礎性地位的“框架型立法”模式。

　　“法典型立法”模式和“框架型立法”模式各有特色，關鍵是要看立法時機是否合適，特別是與經濟社會發展的條件是否相適應。從實際情況出發，鄉村振興促進法應當選擇“框架型立法”模式。首先，我國現階段涉農法律體系已經基本建立，有些制度已經在農業法或是頒布的單行法中作出規定，比如農村土地承包制度、農產品質量安全等，沒有必要在鄉村振興促進法中再進行細化。為了避免重復立法，合理利用有限的立法資源，可對其他立法已經明確規定的內容，采用引致的立法技術，而對于規定不明確，基于其在鄉村振興中的重要程度，又需要進一步完善的制度，可作出相應的原則性規定，比如農村集體經濟組織。其次，鄉村振興是一個動態發展的過程，有明確的時間路線，農業農村在經濟發展不同階段所呈現的主要問題也不相同，而且鄉村由于資源稟賦、地理位置等差異所存在的問題也是各具特色，雖然目前省級層面的鄉村振興戰略規劃已經陸續頒布，但頒布時間太短，很多制度有待在實踐中進一步完善。因此，客觀條件決定現階段鄉村振興促進法難以全面細致，需要概括性或是原則性規定，為實踐探索和立法完善預留必要的空間。

　　(作者單位：農業農村部管理干部學院農業法律研究中心)