国产亚洲日韩在线播放更多,精品无码成人网站久久久久久,久久亚洲精品中文字幕无码

　　我國農業農村社會經濟管理(簡稱“農政”)涉及到多家非農政機構，需要在部門之間通力合作，以利解決某些重大基礎性問題。從觀察看，由于多種原因，我國目前跨部門協調機制并未很好實現這個目標，農政領域存在“三不管”問題。這里分別從行政、地政與財政三個關聯方面扼要做幾點討論。

　　我國行政管理體制與農政之間存在不相適應情形

　　經過幾十年改革開放，我國農業從業人員大幅度減少，城鄉人口布局發生重大變化，現有城鄉行政區劃制度已經不適應國民經濟發展的要求，也不利于完善農政。誰是農民，哪一類居民點是城市，說清楚比不說清楚好。概念不清，就沒有標準，就會使政策指向性失準，產生行政低效率。在農政實踐中，政府支農資金的一部分不免給了與農業已無瓜葛人群;有的支農項目其實部署在城市，還有的農業綜合園區建設其實是城市建設或城市功能區的延伸;有的小型村莊按類似城市標準安排公共服務投入，造成了很大浪費。進一步，因為區劃概念問題，一些反映國民經濟基本結構的數據難免失真，例如，中國的城市化率可能被低估，因為我國一些大的村級居民點或其連片區域已經與農業無關，實際上是新崛起的小城市;中國城鄉居民收入差距也可能被高估，因為大量所謂集體經濟組織成員實際上是低收入的城市居民，而一些城市居民卻是規模化農業經營者。

　　建立更合理的城鄉區劃制度，要借鑒發達國家好的做法。美國不同機構出于高效施政的需要，對美國農村做出了約9種以上的定義，以適應不同的農政目標。我國需要研究更合理的城鄉區劃辦法，也需要對農民做出更合理的類別定義。按發達國家的經驗，以主要按居民點的人口規模為標準區分城鄉更為合理。做好這項工作，涉及城鄉建設、人口管理、國土資源及統計等多個部門，單靠農業農村主管機構難免力不從心。根據我國國情，可以考慮補充建立“縣轄市”制度，即將設區的市與不設區的小市分開，前者歸中央或下級行政區直轄，后者由縣級行政區管轄。目前我國縣級行政區平均規模過小，政府行政成本過高，可以考慮大規模合并縣級行政區，并將其直接歸省級行政區直轄，與一般設區市并列，不再實行“市轄縣”制度。將連片建成區的人口總量超過1萬人的居民點法定為“縣轄市”，但國家政策應引導縣轄市的市區人口規模向3萬人以上發展。發展這樣的小城市，是我國實現城鄉融合發展的關鍵所在。

　　我國地政體制與農政之間也有需要改善銜接的地方

　　我國土地規劃管理體制與政策(地政)有諸多不利于農業發展的情形。按有關部門的正式說法，我國有世界上最嚴格的包括農用地管理在內的土地管理制度，但實際上我國地政改善的余地還很大;有些方面的改革還顯得很急迫。按城市建成區的土地利用總量做平均計算，我國城市建設用地的利用效率(單位土地面積的GDP產出)顯著低于發達國家;如果單算我國城市建成區工商用地總量的GDP產出，效率更低，這說明我國農地保護成績不大，因為城市化用地效率低意味著多占了農地。令人奇怪的是，城市土地利用效率很低，但城市居民的住宅建設用地占建設用地的比例卻顯著低于發達國家，居民區用地的容積率很高。此種情形帶來城市房價上漲、城市財政關系扭曲、“土地的城市化”與“人的城市化”不相匹配等一系列后果。地政領域還普遍存在政府不同機構之間互相“打架”的情形。國家發布的全國土地功能區規劃，需要與地方用地規劃銜接起來。地方建設用地使用中，實際可利用土地資源的概念與規劃概念完全是兩回事。所有這些情形給我國農政運行增添了不少困難。我國農村耕地向規模化利用方向轉變相對緩慢，地租率下降難，均與地政缺陷有關。依據筆者考察及資料閱讀得到的信息，按單季農業生產比較，我國農業地租率是歐洲的2~3倍，租期也比較短，對家庭農場成長十分不利。

　　解決地政難題不是沒有辦法，真正缺失的是解放思想與統籌協調能力。我國近150億畝國土大略可分為限制開發用地(各類保護區)、農業開發用地與非農開發用地，其中限制開發用地的一部分可以在嚴格參數控制下用于農業生產。應該將國家的土地用途管理手段分為指令性參數與引導性參數，建立中央、地方和土地使用主體三者之間的權利協調系統，以穩定各類土地使用主體的土地用途預期和投資積極性。需要建立將村莊和部分道路包括在內的農業保護區，實行特別的村莊用地管理政策，在政策上徹底解決各種名目的建設活動對農用地的蠶食。我國有條件劃出25~28億畝的農業保護區。此外，主要建設用地使用權限劃給地方政府，將農業保護區和其他各類保護區以外的土地的使用權限一并劃給市縣政府，以參數管理替代指標管理，擴大市場調節作用。我國有條件劃出10億畝左右的這類土地。從經濟發達國家經驗看，在管理參數設置合理的前提下，可以產生緊湊型城市建設格局，地方政府與土地開發企業并不會鋪攤子亂占土地搞建設。10億畝建設用地的一半有望成為森林和都市農業用地。

　　財政運行體制與農政目標也有諸多不協調的地方

　　從單位農地面積的財政支農水平看，我國財政支農的力度不比美國小，但效果不盡人意。第一，農政需要按產業發展規律支農，財政的做法是按各級行政區切塊下撥資金。農村社會發展的財政支持需要切塊，但它屬于改善社會平等狀況的一般性公共財政，不應該帶上支農的帽子。產業扶持資金雖然也有垂直的項目，但實際運作時大多還是按塊撥付。第二，財政支農的名目太多，中央加地方實施的項目保守估計在百種以上。第三，最重要的農業科技投入也存在體制性問題。30余所農業大學實際使用的經費，恐怕遠超各級農政部門的農業科技推廣支出。

　　農政運行的核心目標是提高我國農業競爭力，增加農業從業家庭的收入。實現這個目標，一是要讓適度規模經營的家庭農場成為農業經營主體，二是要讓現代農民合作社實現跨地區經營，把合作社做大、做強。家庭農場的標準要按銷售額來衡量，不能以土地規模為標準，例如，以現階段的家庭農場可以將農產品銷售額達到20萬元人民幣為標準。小農戶的轉型應與財政的非農就業支持結合起來，與財政支農政策逐步脫鉤。為支持巨型農民合作社發展，要改變按行政區劃扶持合作社的辦法，以合作社實際營銷額作為財政支持的依據。農業大學系統應與政府的科技推廣系統統一起來，并歸口農政部門協調管理。這些變革均涉及財政運行機制的某種調整，單靠農政部門無法操作。

　　探索建立跨部門的大農政管理機制

　　目前，一方面農產品市場的對外開放度不斷增加，另一方面自身農業的成本難以下降，這樣的節奏值得警惕。開放是大趨勢，政策選擇只能是降低農業成本，提高我國農業的國際競爭力。實現這個目標需要建立“大農政”概念，以方方面面的力量集中解決農村高成本難題。

　　通過行政、地政與財政的適應性改革，支持農政效率的提高，應該成為全國綜合改革的重要內容。與現有的一些辦法相比，提高中央農辦和全國人大在農政配套改革中的作用，可能會有更好的效果。部門起草法律文件、人大討論表決通過的辦法過于簡單化，應考慮做適當改變。中央農辦和全國人大農委應該掌握一定的政策研究網絡，形成相對獨立于部門權益的政策咨詢資源。在立法實踐中，綜合性機構應主動聯系多家涉農機構，成為某些涉農基礎性法規起草的主辦機構。全國人大農委如能按這個思路發揮作用，對我國立法制度改革將具有深遠意義。

　　(作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員)