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　　在我國邊遠牧區及邊境線上，游牧民飽受自然災害侵襲，成為貧困的弱勢群體。西藏游牧民定居工程采取了半定居模式，既改善游牧民生活條件，又不改變轉場放牧的生產方式，傳承和延續草原游牧文化，是游牧民生產和生活方式的一場深刻變革。國家發改委農經司原副司長方言的這篇來自基層的調查報告值得一讀。

　　西北部廣袤的草原上，居住著約1700萬牧民，其中90%為少數民族，以畜牧業為生。我國1.2萬公里的陸地邊境線上還有54個牧業縣和200多萬游牧民，他們承擔著守邊固土、維護邊疆穩定和國家領土完整的重任。進入新世紀，黨中央提出“統籌城鄉經濟社會發展”方略，把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重，通過對游牧民實施定居安置工程，讓游牧民的生活面貌發生了巨大變化，一些牧區縣已經摘掉了貧困的帽子，游牧民和全國人民一起走在奔小康的路上。

　　我經歷的：游牧民定居工程從無到有

　　千百年來，游牧民族逐水草而居，居無定所，受到嚴酷的生存環境的困擾。新中國成立前，我國北部和西部草原上有1000多萬藏、蒙、哈薩克、柯爾克孜、裕固、塔吉克等少數民族游牧牧民。新中國成立后，國家高度重視牧區經濟社會發展，內蒙古、新疆等大部分游牧民實施了定居安置，部分游牧民已經轉為定居放牧或直接轉為農業生產。到2000年游牧民已減少至約45萬戶。但是這部分游牧民多分散在青藏高原、新疆、內蒙古邊遠牧區及邊境線上，自然條件極其惡劣，飽受自然災害侵襲，牲畜處于秋肥春餓死狀態，收入水平、生活水平大大低于當地周邊牧民，成為貧困的弱勢群體。

　　2001年，根據中央第四次西藏工作會議精神，原國家發展計劃委員會啟動了西藏游牧民定居工程。鑒于以往生態移民搬遷有過“搬得出、定不下、穩不住”的教訓，此次采取了冬春舍飼、夏秋游牧的半定居模式，青壯年牧民夏秋轉場放牧，老人、兒童不再隨同轉場放牧，既改善游牧民生活條件，解決就醫、上學、防災減災等問題，又不改變轉場放牧的生產方式，傳承和延續草原游牧文化。西藏的試點取得了較好成效，在當地產生了積極、深遠的社會影響。2008年11月，游牧民定居工程由試點階段轉為全面啟動，建設范圍由西藏、甘肅甘南藏族自治州擴大至青海、四川、云南、內蒙古、新疆7省區。

　　從游牧到定居，是游牧民生產和生活方式的一場深刻變革，也是一個復雜的系統工程。40多萬戶游牧民零散分布在青藏高原藏區、新疆邊遠牧區和邊境線上，自然資源、民族、宗教、生產方式、生活習俗差異很大，采取何種定居方式既能改善游牧民生活條件，又能傳承和延續草原游牧文化，都需要認真研究，一旦出現失誤，不僅國家資金打了水漂，而且不利于邊疆穩定。2008年開始，國家發展改革委派筆者和相關同志陸續去西藏、云南、甘肅、新疆等省進行實地調研。

　　調研中我們發現，國家在2008年底至2009年初下達的9萬多戶定居房及配套設施建設任務和23億元資金，省(區)間的推進程度不均衡。一是由于項目建設地點分散、自然條件惡劣，二是新開展項目的省區對定居點布局和建設內容的設置沒有完全理解，還是照搬以往生態移民的模式。三是希望國家提高補助標準，怕先干了吃虧。

　　針對項目中的問題，我們在四川甘孜藏族自治州康定縣召開了全國游牧民定居工程現場會。會期正值9月中旬，當地氣溫已降至初冬，空氣稀薄，天上飄著雪花，折多山上一片銀色。筆者和時任四川省發展改革委副主任的曲木史哈同志(現任四川省委常委)及40多名各省區同志一下飛機，就直接到了塔公草原江巴村的現場。幸好村里有幾位復員軍人會說漢語，我們向牧民詳細了解建材供應、成本支出、建筑面積、收入來源、貸款償還等情況，也親眼所見破舊不堪的帳篷里游牧民用雨傘給新生嬰兒遮風的情景。

　　會議一致贊同采取“大分散、小集中”為主的游牧民定居點布局，根據周邊草場承載力確定定居點規模;采取冬春舍飼、夏秋游牧的半定居模式，既符合青藏高原和邊境特點的實際情況，又兼顧了改善生活條件與傳承延續草原游牧文化。對于部分旅游開發景區、生態功能核心區等需要整體搬遷的游牧戶，根據實際情況并入周邊村落或集中安置。

　　2010年發生的兩次災情，是對游牧民定居工程效果的驗證。一次是2010年初新疆北疆遭受60年不遇的特大風雪災害，而定居點有牲畜棚圈、儲草棚等配套設施，減少了牲畜死亡，發揮了重要減災作用，得到中央領導的充分肯定。據阿勒泰地區反映，在此次特大雪災中，死亡牲畜萬余頭，而周邊國家死亡牲畜高達400萬頭，如果沒有游牧民定居工程，遭遇這樣的雪災很多牧民家庭都將一夜返貧。另一次是2010年4月青海玉樹發生了7級地震，大部分建筑在地震中倒塌，多人被埋，約2600多人遇難。游牧民定居點由于前期進行了地質勘察，嚴格按照建筑標準，實施施工監管，80%以上的定居房在地震中完好，其余的定居房雖有裂縫但未造成人員傷亡。地震后，當地游牧民要求建定居房的熱情空前高漲，青海省政府也把定居房建設作為災后重建三件大事之一。

　　項目省區的工作熱情使得工程進度大大加快，隨之而來的是定居戶數不斷增加，特別是新疆提出擴大范圍和增加附屬設施，給規劃編制工作和資金協調帶來很大壓力，盡快鎖定定居戶數和建設任務成為當務之急。我們對省區的要求進行了認真研究，一方面請新疆再次進行摸底調查，另一方面結合起草會議文件再赴新疆調研。筆者和時任農業部畜牧業司副司長楊振海(現任畜牧獸醫局局長)以及其他同志分別去了帕米爾高原的塔什庫爾干縣、克孜勒蘇柯爾克孜自治州和阿勒泰地區。依據牧民現有生活狀態為劃分標準，確定了戶數，這樣做防止了定居戶之間的攀比，保證了財政資金使用的公平性。經過近一年的反復核實，最終與各省商定以2008年底游牧民戶數為準，并以此確定了建設規模和配套設施。扣除2010年底已完成定居任務的16.8萬戶，納入《全國游牧民定居工程建設規劃(2011-2015)》的為24.6萬戶，115萬人。鑒于全國開展保障房建設后建材價格上漲幅度較大，國家對每戶補貼由2.5萬元提高至3萬元，配套設施中根據藏區和新疆的情況增加了飼草基地和青稞基地，以解決冬季防災和人口集中后的口糧消費。

　　《全國游牧民定居工程建設規劃》于2012年5月20日由國務院常務會審議通過。原定2015年完成的建設任務，于2013年底提前全部完成，使百萬游牧民群眾提前搬進新居，安穩越冬。項目省區一致認為，游牧民定居工程是解決當前游牧民無法享受現代文明成果這個突出矛盾的雪中送炭工程;是使游牧民由四季游牧向冬春舍飼、夏秋放牧的生活方式轉變的橋梁工程;是兼顧牧民生產生活條件改善、生產發展和保持草原游牧文化傳承的德政工程。2008-2013年國家共下達游牧民定居工程資金120多億元，加上各地援疆援藏資金和省區財政多方籌措，以及銀行信貸等，共投入資金約180億元。

　　我感受到：一個個定居房奠定了游牧民脫貧的基礎

　　隨著游牧民定居點建設，省區內道路、電力、通訊、人畜飲水等相關項目一一接入，極大地改善了牧民生產生活條件，解決了牧區最重要最迫切的居住難、行路難、用電難、吃水難、通訊難、上學難、看病難等民生問題，使廣大牧民充分享受交通、供電、供水、通訊、教育、醫療、文化娛樂等方面的公共資源和公共服務，提高了牧區社會發育程度和牧民素質;同時，也促進了牧區的生態保護和發展方式的轉型。

　　四川甘孜藏族自治州在項目實施期(2009-2013年)安置了游牧民4萬多戶，減少貧困人口4萬多人，貧困率由30%降至23%，有力地支持了扶貧工作。游牧民集中安置的塔公鎮，牧民可支配收入由2300元增至6300元。隨著公共基礎設施的改善，一批批新式藏式民居的落成，帶動了當地的家庭旅游，減輕了周邊草原的壓力，旅游收入已成為當地牧民的主要收入來源，2017年牧民收入達到12500元，已達到了本省農民人均收入水平，實現了“定得下、穩得住、能發展”。

　　甘肅甘南藏族自治州在2009-2013年間，全州建設定居點170余個，建成住宅1.45萬套，使近7.3萬人實現定居，配套建設了村巷道140公里，人畜飲水管189.2公里，架設農電線路462.8公里，新建和改建學校，配套建設衛生院、敬老院和村委會，同時配套建設了青稞基地、牛羊育肥小區和1萬多座牲畜暖棚，有效轉移天然草場116.5萬個超載的羊單位，減輕了天然草原壓力，提高了抗災能力。全州農牧民可支配收入增長了70%，貧困率由35%降至30%，減貧人口2萬多人，其中大部分是游牧民。

　　在定居戶集中的瑪曲、碌曲縣，2017年牧民收入已達到8200多元，比2009年增加了1.7倍，達到了全省農民人均收入水平。碌曲縣尕秀村在游牧民定居后，成立了牦牛養殖合作社，2016年在縣農信社的支持下，在定居點基礎上建立了自駕游營地，經過幾年運營，現已是遠近聞名的生態旅游第一藏寨。留在定居點的老人成為清潔工，也在為州里打造全域無垃圾生態旅游區盡綿薄之力。新疆在實施游牧民定居工程的同時開展教育扶貧，克孜勒蘇柯爾克孜州從小學生入手，用“小手牽大手、走出大山”，逐步實現牧民轉產轉業，阻隔貧困的代際傳遞。

　　我總結出：調研工作深入細致方能保政策周全

　　游牧民定居工程在牧區得到廣泛好評，社會各方對此也高度關注。在2010-2012年兩會期間，人大代表、政協委員針對游牧民定居提出了幾十份建議和提案，一些從事民族宗教文化研究的委員也提出過疑慮。其中來自云南大學的全國政協委員楊先明同志擔心地方不顧牧民意愿，強制推行牧區“城鎮化”;擔心建房加重牧民負擔，擔心牧民的宗教需求和游牧傳統文化傳承等等，建議國家部委和地方政府謹慎決策。從提案中可以看出，楊先明委員對民族宗教問題有較深研究，他的提案有一定的代表性，他所擔心的問題我們在項目前期調研時都研究過。筆者即與他直接溝通，向他介紹了這項工程從試點到推開的過程，詳細解釋了以改善游牧民越冬居住條件的半定居模式，對牧民親朋好友鄰里間借貸和相互幫襯，并對村里公共設施等他擔心的問題逐一做了解釋。楊先明委員對答復非常滿意，連說了三個沒想到：沒想到你在牧區做過這么深入的調研，沒想到發展改革委工作這么細致，沒想到國家政策這么周全。

　　2013年2月，時任總理溫家寶來國家發展改革委視察工作，筆者請總理在游牧民定居規劃上簽字，并簡要匯報游牧民定居工程進展情況，總理看著四川游牧民定居畫冊感慨地說，真是大變樣了。國際婦女兒童組織去甘孜、阿壩看過，感動得不得了，他們完全沒有想到。

　　時光荏苒，一晃過去了10年。今年7月，借在甘肅開會之機，筆者再次踏上甘南草原，享受了交通基礎設施帶來的便捷，3個多小時就到達合作市。公路邊坐落著整齊的民居和牧民辦的民宿，遠處是牲畜的棚圈和暖房，與當年游牧民四處漏風的帳篷形成鮮明的反差。回想當年在高原、邊境調研路上的辛苦，回想甘孜現場會幾十名同志中已有兩名同志把生命留在了牧區，真是感慨萬千。客觀地看，國家給了西部牧區很大支持，但是要擺脫貧困，靠的是當地的干部和牧民群眾，他們用勤勞的雙手改變著家鄉面貌和自己的命運，從生態保護入手，逐漸把綠水青山變為金山銀山。

　　(作者系國家發展改革委農村經濟司原副司長)