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　　農村閑置房屋是一項巨大的沉睡資產。隨著我國城鎮化進程的繼續推進，農村勞動力大量向城鎮和非農產業轉移，農村“空心化”、農房“空戶化”現象更加突出。農民建房“建新不拆舊”現象仍未從根本上杜絕，大量農房處于閑置或半閑置狀態。如何盤活閑置農房已成為農村資源能否有效利用、農民資產能否有效變現、農村產業能否真正興旺的重要一環，是振興鄉村必須要解決的重要問題。

　　農房閑置問題日益突顯

　　農村居民一戶多宅的比重在上升。據第二次和第三次全國農業普查數據，2006-2016年，全國擁有1處住宅的農戶占比從92.5%下降到87.0%，擁有2處住宅的農戶占比從6.4%上升到11.6%，擁有3處以上住宅的農戶占比從0.4%上升到0.9%，即一戶多宅農戶的比重從2006年末的6.8%提高到2016年末的12.5%，10年間提高了5.7個百分點。農村居民一戶多宅現象越來越多，這在一定程度上助長了農房閑置的勢頭。

　　農村房屋和宅基地閑置數量龐大。《中國農村發展報告(2017)》指出，新世紀第一個10年，每年因農村人口轉移，新增農村閑置住房5.94億平方米。公開或引用的數據顯示，全國至少有7000萬套農房和3000萬畝宅基地處于閑置狀態，一些地區的農房空置率超過了35%。農房和宅基地大量閑置造成了土地資源的巨大浪費。

　　部分地區已開展閑置農房摸底工作。2016年底，湖北省武漢市1902個行政村共有農房約73萬套，其中長期閑置農房約11.6萬套，閑置率約為15.8%。浙江省閑置宅基地(含閑置農房)占農村宅基地面積的4.36%，其中紹興市部分偏遠農村的農房閑置率甚至高達80%。目前北京郊區有閑置農宅的村莊高達81.3%，閑置宅基地面積占宅基地總面積的5.3%。如果算上季節性閑置、部分閑置，則閑置農房所占比重將會更高。

　　實際上，農房閑置并非是局部地區的特殊現象，而是廣大農村地區的普遍性問題，亟須引起應有的重視。

　　盤活農房已有政策基調

　　要想農房不閑置，除了要有完善的農房交易市場外，還要消除農民對農房交易可能帶來的房屋滅失或失去將來收回房屋自住權利的顧慮。2017年中央一號文件提出，要探索農村集體組織以出租、合作等方式，盤活利用空閑農房及宅基地。2018年中央一號文件和《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》都進一步提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

　　放活使用權有助于培育農房交易市場，而保障宅基地農戶資格權是為了讓農戶放心交易農房，甚至是交易宅基地使用權。農民將閑置宅基地、閑置農房交給村集體統一配置，即使將來想回村“鄉居”，仍然可以享有“一戶一宅”的宅基地資格權。保障農民的房屋財產權，實際上是保障農民農房的市場交易公平性，防止農民“房財兩失”的發生。農村宅基地“三權分置”的制度改革是綜合考慮了交易市場培育、農民權益保障和農村社會穩定等系統問題，為閑置農房如何有效服務鄉村振興大業奠定了政策基調，也為社會各方協力利用閑置農房分享政策紅利提供了制度保障。

　　盤活農房依舊困難重重

　　各地對如何盤活閑置農房早已先行先試，探索出了各具特色的模式，但在具體實踐中，有效開發利用閑置農房仍然面臨很多突出的困難：

　　閑置農房地理分散。村內農房連片閑置的現象有之，但并非主流，閑置下來的農房要么位置偏僻，交通不便;要么位于村莊內部，被別的農房“圍困”;要么年久失修，功能跟不上現代生活需要。農房插花閑置既加大了重新利用的難度，也降低了對社會資本的吸引力。

　　缺少有力產業支撐。真正有效的盤活方式并非單純將農房租賃或出售給城里人，而是利用農房發展關聯產業，將農房與鄉村的旅游業、康養產業、文創產業、農產品加工業等相配合。但現實情況卻是很多村莊仍是農業村，并未發展出一個需要大量閑置農房支撐的產業。

　　缺少外部社會資本。除部分富裕村外，多數村莊的集體經濟收入非常有限，村組內精英能人利用自有資金開發閑置農房的實力也不足，依靠村莊的內部資本往往難以充分和高效利用閑置農房，而吸引外部資本又面臨一些體制機制瓶頸尚未突破。

　　缺少專業人才支撐。鄉村人才外流問題本就非常突出，留守鄉村的人才又多以參與種養業、農產品加工流通業為主的新型經營主體居多，善于盤活閑置農房發展關聯產業的本土人才亟待加快培養。如何引進外部專業人才，怎樣才能為外來人才提供有吸引力的待遇和發展平臺，“引不來，留不住”成為外引人才必須直面的難題。

　　盤活農房需創新體制機制

　　盤活閑置農房是一項系統工程，是鄉村振興的重要亮點，需要在堅守改革底線的前提下積極探索和創新，形成新的體制機制，既要增強自身發展動力，又要借助外力，吸引城鎮要素注入鄉村。盤活閑置農房要有分類推進的思維，應優先盤活“真”閑置和長期閑置的農房。

　　加快推進閑置農房摸底調查工作。各村應抓緊統計長期閑置農房和短期閑置農房的數量及閑置宅基地面積，按閑置原因進行分類統計，建立臺賬，從村級層面摸清農房的閑置現狀和閑置原因。在此基礎上，研判閑置農房中哪些有修繕保存價值、哪些經拆除后復墾為耕地、哪些在拆除后轉用作村級公共設施用地、哪些可以就地重建新宅等，初步探析閑置農房的盤活潛力。

　　加快完善農房使用權交易制度。在農戶內部、農戶和城鎮居民及工商資本等個人和企業之間，探索通過有限年期的租賃、轉讓、合作、入股等多種交易方式實現閑置農房在供需雙方的有效對接。同時加緊農房閑置背后的宅基地分配、退出、繼承、使用權入市等制度頂層設計研究。

　　加強政策聯動培育鄉村新產業。將盤活閑置農房和農村土地制度改革任務、美麗鄉村建設項目、農業產業化聯合體培育試點等相結合，發揮政策合力，鼓勵社會資本立足地區資源稟賦和產業特色，利用閑置農房發展庭院經濟、民宿經濟，發展農旅、康養、文創、電商等鄉村新產業新業態。

　　抓緊構建緊密型利益聯結機制。農房可以是商品，也可以是要素，要綜合應用商品合作方式和要素合作方式，引導農戶、合作社、投資企業、村集體等各方利益主體通過多元化的經營組織形式，從固定收益、保底收益+二次分紅、按股分紅等不同利益聯結方式中選擇適宜的方式構建利益共同體。

　　強化政府服務和制定配套政策。盤活閑置農房離不開政府支持，政府既要做好完善鄉村基礎設施、營造鄉村宜居環境的硬件服務，還要從建立公平競爭的市場機制、健全城鄉要素流動機制、構建鄉村“雙創”人才機制、創新農房使用權抵押貸款機制等方面強化軟件服務。

　　在鄉村振興的背景下，盤活閑置農房，讓“沉睡”資產變為“活躍”資產，不僅要在制度層面加快探索農村宅基地“三權分置”制度改革，還應從鄉村振興的重點產業興旺去謀求出路，畢竟只有興旺的產業才能帶得動閑置的資源。但毫無疑問，盤活閑置資源的各類探索都要堅守政策底線、制度底線。

　　(作者單位：農業農村部農村經濟研究中心)