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新形勢下的農村改革試驗區工作 在全面深化農村改革中發揮了重要作用

——對話全國政協委員、原農業部副部長陳曉華

　　農業農村部政策與改革司 趙長保 王賓 李娜 萬晨 譚慧穎

　　本刊記者 魏登峰 陳麗娜 牛震

　　農村改革發展的新形勢催生了農村改革試驗區的重啟

　　《農村工作通訊》：2010年中央啟動了新形勢下的農村改革試驗區工作。請您談談，啟動新形勢下的農村改革試驗區工作有什么考慮?

　　陳曉華：農村改革試驗區是中央推動農村工作改革的重大舉措。早在1987年，中央五號文件就明確提出要設立農村改革試驗區，主要是為深化農村改革探路子、找方法，不斷地通過改革來解放和發展生產力。在20世紀80年代后期和90年代初期，農村改革試驗區發揮了重要作用。比如說在農村土地制度改革、鄉鎮企業的股份制改造以及農村金融改革等方面，都做了許多探索，為推進這些領域的改革，起到了先行先試的作用。到了20世紀90年代中后期，農村社會矛盾發生了新的變化。比較突出的問題，也是農民反映強烈、反映多的問題，是農民的稅賦太重。這樣，解決好國家、集體、農民這三者之間的分配關系成了當務之急，過去實施的一些改革任務的進展就相應放緩了。到了本世紀初，黨的十六大確立了統籌城鄉發展戰略之后，中央推行了一系列強農富農惠農政策，提出了“多予、少取、放活”方針，不斷推進農村稅費改革，逐步取消農業稅，建立農業補貼制度，放開農民工進城務工，健全農村社會保障制度，使得農村的干群關系、黨群關系發生了積極變化。農村的改革發展也就進入了一個新的階段。2008年黨的十七屆三中全會召開，中央專門對農村改革發展做了重大決定，作出一系列新部署，提出一系列新任務。為了落實這些任務要求，為了進一步通過改革來推動現代農業發展，推動新農村建設，中央決定啟動新形勢下的農村改革試驗區工作。這是整個農村改革發展的一個重大部署。我理解，在這個時候啟動新形勢下的農村改革試驗區工作，就是進一步表明中央深化農村改革的態度和決心。農村改革試驗區是重要的改革平臺和重要的改革象征，啟動新形勢下的農村改革試驗區工作，對農村改革試驗區進行重新布局，這本身就體現了中央對深化農村改革的高度重視和積極推動。我想這是最重要的體現，這也是第一個重要背景。

　　第二個背景就是面臨構建新型工農城鄉關系的任務。傳統農業要向現代農業轉變，面臨一系列的體制機制障礙，而且這些體制機制障礙，對進一步發展農村社會生產力，進一步盤活農村要素資源，有不可忽視的影響。所以推動改革向縱深發展，需要通過試驗區這么一種形式來探索改革的路徑和方法，以便更好地在面上推開，把改革的效果發揮得更好。

　　第三個背景就是新形勢下的農村改革試驗區工作，必須圍繞農業農村發展這個主題。也就是說，要圍繞解放和發展農村社會生產力，推動社會主義新農村建設。2005年，中央提出了建設社會主義新農村的任務，需要農村改革試驗區和現代農業示范區協調配合。中央當時已經明確，要通過建設現代農業示范區來批次地推進農業現代化，通過設置農村改革試驗區來不斷地創新體制機制。兩區的協調推進對農村的改革發展可以起到更為重要的作用。不是為了改革而改革，要始終為了解放生產力，圍繞著現代農業的建設來推進。所以從這一點來考慮，中央決定再度啟動農村改革試驗區的工作。

　　《農村工作通訊》：農村改革試驗區這項工作涉及面廣，遠遠超出一個部門的職能范圍。所以，新形勢下農村改革試驗區工作，是農業部門會同其他部門共同開展的。請您談談當時的農業部是怎樣定位這項工作的?又采取了哪些重大舉措來開展這項工作?

　　陳曉華：農村改革試驗區設立以后，領導體制根據形勢發展做了一些相應的調整。在早期，主要是中央書記處農村政策研究室負責。到了20世紀90年代初，就由原農業部來牽頭這項工作。部黨組高度重視對試驗區改革任務的推進，尤其是啟動新形勢下的農村改革試驗區工作以后，把它放在了非常重要的位置，看成是推進農村改革的一個重要抓手。每年都對試驗區工作作出部署、提出要求，一把手親自抓，建立了一整套制度和辦法。主要從以下幾個方面來推進這項工作。

　　一是健全領導體制。根據試驗區的工作性質、工作任務、工作特點，經中央批準建立了在中央農村工作領導小組直接領導下的工作體制，由原農業部牽頭，20個中央和國家有關部門共同組成聯席會議，制定了議事規則、工作任務，重大問題向中央農村工作領導小組請示匯報。應該說這幾年，聯席會議的作用發揮得很好，通過聯席會議這種形式來協調部署、共同推進試驗區工作，這是我們做好工作的最重要一條。因為改革的任務涉及方方面面，每個部門都有它的優勢，每個部門都有它的職責，在中央農村工作領導小組直接領導下，通過原農業部牽頭召集聯席會議來推進，就避免了出現各自為政的狀況，所以這是一個很重要的制度安排。

　　二是健全工作體系。試點試驗工作從部署推進到落地實施，需要上下都有專門的工作力量。在過去相當長的一段時間，工作體系是不完整的，尤其是承擔工作的基層部門不夠明確，由此導致上下不夠貫通。這和新形勢下的農村改革試驗區所承擔的任務是不相稱的，所以原農業部花了很大力量來健全工作體系。經中央編辦批準，農村改革試驗區辦公室由過去設在原農業部農村經濟研究中心調整為設在部政策法規司，這種調整對于加強工作力量非常重要。農研中心是事業單位，在基層也沒有相應的組織力量，工作起來存在諸多不便;尤其是在負責協調和推進方面，受到很大約束。自調整過來以后，農村改革試驗區辦公室每年都辦培訓班，對試驗區工作進行總結、交流，部署安排工作，以此來提高從事這項工作的同志的能力水平。應該說，這項舉措起到了很大作用。

　　三是健全工作制度。在新形勢下，農村改革試驗區辦公室從工作層面下了很大功夫。無論是在處理與中央農辦及其他成員單位的關系方面，還是在處理新試驗區和老試驗區的關系方面，都有明確的規定和要求，而且對試驗任務有專門的工作考核、考評、檢查制度。在制度建設方面，也是下了很大的功夫。這些制度的建立和不斷實施，對于保證試驗區工作有序進行和試驗任務順利完成，起到了重要的積極的作用。在過去一段時間，對試驗區工作開展的好壞、試驗任務完成的程度，缺乏有力的約束和激勵。我們也了解到，一些地方爭取試驗區牌子的積極性很高，講了很多保證的話，也做了很多安排。但一旦試驗區牌子批下來了，就不動了。進展怎么樣?遇到了什么問題?這些情況都不報告。為扭轉這種局面，我們建立了由多位專家參與的第三方考核評估制度，由評估專家團隊按照試驗任務要求對完成情況作出考核評估。一方面總結推廣好的做法和經驗，另一方面來督促各項工作的進展。應該說這三方面是有成效的。

　　當然，新形勢下農村改革試驗區工作取得的成效和原農業部盡職盡責開展工作是密不可分的，但更重要的是中央對這項工作的高度重視，這是工作能夠順利開展并取得突出成果最重要的保證。離開了中央的高度重視和各級黨委政府的支持，光靠部門推動是難見成效的。實際上從2010年以后，每年的中央一號文件都對辦好農村改革試驗區、做好農村改革試驗區工作提出要求。我記得，為了推進農村改革試驗區工作，時任國務院副總理汪洋同志主持召開過兩次由各省級黨委和政府分管同志參加的專題會。第一次是在安徽，現場考察，討論交流，部署任務，要求提得非常具體。2015年在中央農村工作會議召開期間，專門召開了一次農村改革試驗區的經驗交流會，通過經驗交流來推動各項改革任務的落實。中央領導同志對農村改革試驗區報送的工作簡報，作了許多重要批示，提出許多重要要求。中央領導同志去農村調研、考察，也到過不少改革試驗區。這些都是我們做好試驗區工作的重要保證。同時，聯席會議各成員單位也非常配合，都積極支持試驗區工作，沒有把試驗區看成是分外的事情。農村改革試驗區是一個綜合性的改革平臺，各部門形成了一種共識，優先把試點試驗任務在農村改革試驗區進行安排和部署。過去各個部門推動改革，都是找各自工作領域中一些有基礎、有力量的點來布置;現在是充分利用農村改革試驗區推進機制，把各方面的單項改革凝聚形成綜合配套的改革，由此來更好發揮改革效應。當前，改革進入了攻堅期、深水期，各種體制機制矛盾錯綜復雜，尤其是城鄉要素流動等深層問題，各方形成合力至關重要。

　　《農村工作通訊》：黨的十八屆三中全會部署了眾多改革任務，中央成立了全面深化改革領導小組。您當時作為分管農村改革試驗區工作的部領導，第一時間就提出要求，加緊研究農村改革試驗區工作與中央改革辦和專項小組如何對接，有什么具體考慮?

　　陳曉華：黨的十八屆三中全會，作出全面深化改革的決定，對深化農村改革提出了70多條任務清單。如何使原有的改革任務和黨的十八屆三中全會作出的改革部署協調推進?農村改革是全面深化改革的重要組成部分，如何把農村改革納入全局改革，統籌謀劃，統籌推進?這都是需要高度重視和解決的問題。當時，部里很明確，就是要把農村改革和全面深化改革的任務銜接起來，與黨的十八屆三中全會提出的改革任務相協調、工作機制相對接。我們和中央改革辦協調溝通，形成了相應的工作機制和安排。比如，怎么來承接黨的十八屆三中全會部署的改革任務，試驗區在整個農村改革中應當發揮什么作用，改革的指導關系、工作關系怎么協調，對這些問題都做了相應的考慮。關于改革任務的部署、推進、成果運用以及改革的整體要求，在接受中央農村工作領導小組領導的基礎上，也要接受中央改革辦的工作指導。應該說運行是比較順暢的，銜接也是比較好的。每年成果該報就報，對有些試驗區的進展情況，中央改革辦的簡報也都向各省級黨委進行了通報。這對于指導和推動試驗區工作發揮了很重要的作用。部里在這兩個階段銜接得很好，效果也比較明顯。所以中央改革辦涉及農村的一些改革事項，也有不少是通過試驗區集成創造來提供的。

　　《農村工作通訊》：在聯席會議安排框架之下，跨部門合作形成了哪些成功案例?

　　陳曉華：成功案例還是比較多的。比如，人民銀行負責的農村承包土地經營權抵押擔保要與農業農村部負責土地承包經營權的確權登記頒證相銜接。只有明確了土地承包權，才能夠通過土地“三權分置”來使經營權得以流轉，使經營權能夠抵押和擔保，這就與部里負責的改革銜接起來了。再比如，對于原國土資源部負責的集體經營性建設用地入市改革、宅基地管理制度改革，我們就提出要在開展農村集體產權制度改革的基礎上來進行部署和安排。首先只有對集體財產、集體資源確權確股到戶，這些改革才能最終保證農民的收益權。要不然就會存在產權不清。像過去一樣，少數村組干部就把集體資產處理了，和老百姓沒有關系，就會導致矛盾和沖突。應該說，這幾個改革銜接得還是比較好的。尤其是涉及農村產權性質的改革，包括農村集體建設用地改革，要和現代農業建設示范區相結合，發展設施農業要用地，搞鄉村建設也要用地，這樣結合就能實現比較好的配套。改革和發展要銜接，各項改革也要協調，這樣才能比較好地推進。

　　新形勢下的農村改革試驗區工作特點鮮明、成果豐碩

　　《農村工作通訊》：從聯席會議的安排，再到試驗區機制的健全，原農業部在試驗區建設上花了很大的力氣。請您給我們講一講新形勢下的試驗區工作有哪些成效，具體取得哪些成果，發揮了什么樣的作用?

　　陳曉華：農村改革試驗區前前后后經歷了30多年，盡管說發展不平衡，有各種各樣的新變化和新情況，但總的講，這項工作是在不斷推進的，在不斷地發揮應有作用的。當然，新形勢下的農村改革試驗區，也是在過去工作基礎上的發展和創新，也有一些階段性特征。新形勢下的農村改革試驗區與以往最大的不同，就是改革的背景、改革的形勢、改革的目標和任務不同。每個階段都有每個階段的任務要求。從工作層面來看，試驗區工作也有很多自己的特點。

　　第一個特點就是更加注重服務大局，這是農村改革試驗區一個新的鮮明特色。在啟動新形勢下農村改革試驗區工作的時候，任務就非常明確。農村改革試驗區的主要任務，就是要去推動和落實中央部署的改革任務，要始終圍繞中央的部署來布局、來謀劃。而且要根據中央的任務要求，不斷地充實完善和調整試驗區的布局和任務安排。在我印象里有幾次大的調整。2010年定的是設立50個左右的農村改革試驗區，2012年第一批安排下去以后，2014年又安排了一批，最后兩批下來總共是58個試驗區。這58個試驗區的試驗任務也在變化，剛開始主要是圍繞黨的十七屆三中全會部署的改革任務來安排，隨后又把歷年中央一號文件等提出的一些新的要求補充到任務清單里面來。特別是黨的十八屆三中全會提出農村改革的任務要求以后，又進行了一些大的補充和調整。所以這一點始終很明確，就是要通過點上的試驗為面上的改革提供經驗、探索路徑。這與過去不一樣，過去是針對農村具體的矛盾來試驗，很多改革事項是自發產生的，當時的改革是以“摸著石頭過河”為主要的方式方法，黨的十八大以后提出來要頂層設計和“摸著石頭過河”相結合，所以新形勢下的改革任務很多就是按照“中央出題目，地方做文章”的方式來進行的。題目由中央出，方式方法讓地方去探索。比如，關于進城落戶農民土地權益的退出問題，規定必須依法自愿有償，但退的方式允許多種多樣，這就需要基層結合實際來探索。再比如，推進農村集體產權制度改革，首先面臨的任務就是集體經濟組織成員身份的確認，但在現階段現有的條件下，全國拿出一個統一的成員身份確認辦法，條件還不成熟，怎么辦?中央出了這個題目，地方就要通過基層實踐去摸索具體辦法。過去是命名一個試驗區，試驗內容有的比較明確，但也有相當多的試驗區任務不夠明確，主要是給一些特殊政策，讓地方根據實際去闖，看能闖到什么程度。新形勢下的農村改革試驗區每項試驗都有一個方案，都有一個任務清單，目標任務都很明確，所以這是一個很大的特點。

　　第二個特點就是更加注重制度建設。制度建設是改革的一項重要目標。黨的十八屆三中全會講得很明確，就是要完善中國特色社會主義制度，提高治理能力和治理水平。所以新形勢下農村改革試驗區的任務，很重要的一條，就是要把農村的制度建設擺在突出位置，試驗目的是為了建立一種制度而不單單是找一個具體措施和方法。怎么才能形成一個比較成熟、比較定型的制度，這是農村改革試驗區應當承擔的任務。所以從試驗內容的設計上來看，有涉及產權制度、有涉及金融制度、有涉及城鄉一體化制度、有涉及農業支持保護制度，還有不少涉及鄉村治理制度。新形勢下的改革，盡管看起來是一個具體的政策，但目的是為了建立和完善我們的制度。在這個意義上，新形勢下農村改革試驗區的任務是更重了，不僅有實踐探索，還有理論探討，尤其是在很多中國獨有的事情上，怎么在理論上把它說清楚，也要通過試驗區的探索來找答案。

　　第三個特點就是更加注重成果的轉化。試驗辦的同志從一開始就把成果轉化作為一個很重要的工作要求來抓，每個階段有每個階段的成果要求，完成有完成的成果要求，同時，把成果轉化作為一個非常重要的任務來部署和安排。最近兩年，我們不定期地對各個試驗區的進展和成果進行梳理，成果清單有幾百項，我們組織專門的報道，開展專家評價，有針對性地把試驗成果推薦給主管部門和相應地方，各地區、各成員單位也能從中不斷地完善政策、改進工作指導。試驗區有沒有用，關鍵看有沒有成果。我們對成果的轉化一是重視，二是用一些辦法來使它具體化。

　　對于改革成果，我們也強調要正確看待。我們跟基層講得很清楚，容忍試錯，但是不許不試，哪怕你試過了說此路不通，這也是一個成績，可以讓我們今后在改革的設計中少走彎路。所以我們專門把這個問題寫到驗收大綱里面了，當時寫這幾句話，我們是經過慎重考慮的。我們在部署任務的時候對希望達到的效果有一個預期，但實踐的發展有可能超出預期，最終檢驗的結果是實踐探索，而不是我們的主觀想象。所以基層通過探索形成了一個“此路不通”的報告，這也是一個成果。這也給了下面一個比較寬松的探索空間，有利于地方放開手腳，開展工作。

　　第四個特點就是更加注重綜合配套。所謂綜合配套，主要是指在安排改革任務時，要考慮各項改革試驗項目之間的系統性、整體性、協同性。因為很多改革不能單獨進行，所以我們的想法就是搞成一個綜合性的改革平臺，創造條件，讓各方面到這個平臺上進行綜合性的試驗和探索。而不是由試驗辦的同志說哪個改革行、哪個改革不行，這是需要相關部門和具體從事這項改革的地方同志去評判的。我們主要工作是要把這個平臺打造好，要使這個平臺能夠協調運行、發揮作用，這才是我們的職責。

　　農村改革試驗區工作要在發展中創新、在創新中發展

　　《農村工作通訊》：農村改革試驗區的工作從以單項改革為主越來越向綜合配套改革的方向發展，在這種情況下，您認為應該如何調動基層參與試驗區工作的主動性、積極性和創造力?

　　陳曉華：從搞“大包干”開始，凡是成功的農村改革都來源于基層的探索。探索試驗證明行得通，就上升為政策、上升為制度。所以，完成好新形勢下農村改革的試驗任務，需要調動基層的積極性來探索實踐。要按照習近平總書記的要求，把基層探索的積極性引導到全面深化改革上來，引導到黨的十九大的部署安排上來。黨的十九大對深化農村改革提出了很多新任務和新要求。我們已經進入新時代，改革試驗區的工作也要適應新形勢和新變化。要調動基層積極性、發揮好試驗區作用就必須在推動鄉村振興上建功立業，在實現農業農村現代化上建功立業。只有這樣才能更好地把基層積極性調動起來。我們講的調動基層積極性不僅僅是講具體做這項工作的積極性，也不是簡單講調動基層干部的積極性，而是我們的試驗區工作要主動對接和滿足廣大農民的期盼要求。

　　因此，農村改革試驗區要發揮作用，一是要把我們改革試驗的內容拓寬一點。鄉村振興是五句話，是五個方面的要求，試驗區的工作方向和工作任務要圍繞實現這五句話的總要求去布局和安排。現在看來，雖然改革試驗任務在五個方面都有涉及，但是還不夠平衡，有的方面力度大一點、任務重一點、安排多一點，但有的方面部署安排少了一點。同時，改革試驗任務也要隨著農村改革發展的需要進行調整，跟目前正在做的、想做的事情銜接起來。比如，脫貧攻堅、農村人居環境整治等。體制機制創新怎么和這些工作銜接好，如何通過體制機制解決好老百姓關心的這些問題，都需要認真研究。

　　二是探索程度應該更深一點。農村發展面臨很多深層次的矛盾，有的找到了答案，有的還沒有完全破題。改革試驗就是要瞄準那些突出問題進行探索，就是要針對阻礙發展的體制機制障礙尋找解決方案，把這些痛點解決了，就能解決老百姓關切的問題。因為是封閉試驗，試錯了也不要緊，還可以優化調整。在這種情況下，農村現在有些問題，一時半會還不能完全看得準，尤其是涉及農村產權制度、鄉村社會治理制度、農產品價格形成機制、農村金融體制等問題，都是喊了多少年但進展離要求仍有差距的問題。要在這些方面做更深的探索，需要給試驗區創造條件。最近發改委、商務部發布了《市場準入負面清單(2018年版)》，試驗區工作也可以參照這個做法，只要是符合方向的，該授權的就授權，要容忍基層去試。調動試驗區的積極性，這是一個很重要的點。

　　三是工作的力度要更大一點。尤其是要重視試驗區工作隊伍的能力建設，這是農村改革的有生力量。要使這些同志有責任感，也要有榮譽感，能夠使他們的積極性得到更好地發揮。中央要求建設“一懂兩愛”的農村工作隊伍，他們是重要的組成部分。各級黨委和政府都應該關心試驗區工作隊伍，尤其是農業農村主管部門要加強對他們的支持，充分調動他們的積極性，更好地來推進工作。

　　《農村工作通訊》：從1987年設立到現在，農村改革試驗區已經過了三十多年，請您談一談對這項工作下一步的希望，對于從事試驗區的同志您有何寄語?

　　陳曉華：中央要求將改革進行到底，改革永遠在路上，這就需要一茬接著一茬干，不斷地深入探索，不斷地取得新成就。農村改革試驗區的工作要在發展中創新，在創新中發展，要不斷地去總結經驗，不斷完善工作的方式方法。結合個人的一些思考和工作體會，我就做好農村改革試驗區工作提幾點建議。

　　一是增強前瞻性。試驗區的工作部署安排、工作指導、改革試驗任務推進需要適當超前，要先行先試，體現一個“先”字。試驗區不是簡單地完成安排的一些試驗任務，而是要通過研究這些改革的演進歷程，對改革進程形成預判。這就需要我們加強對理論的研究，加強對改革規律性的認識和把握。只有了解和認識到這些規律性，才可能做一些相應的考慮和安排。

　　二是增強協調性。現在農村領域試驗、示范的改革安排很多，到基層一看，很多掛了國家級的牌子。不管是安排制度層面改革、建設領域改革，還是進行社會試驗，這些工作本身都要融入經濟社會發展大局中，這樣才能使我們的改革任務更好地與發展目標相匹配。我們在設計改革試驗方案的時候，除了提出規定動作，還要允許試驗區搞些自選動作。這些自選動作可以很好地與當地的建設發展結合起來。比如，開展農村人居環境整治三年行動，怎樣建立村莊公共基礎設施管護機制?怎么發揮好村民自治的作用?怎么調動村民參與村莊公共事務管理積極性?不能搞成“干部在干，群眾在看”。本來應當是一個引導農民通過自己的勞動來創造美好生活的過程，如果我們搞包辦，那么是很失敗的。怎么調動農民積極性，這本身就是一個難題。我們的改革怎么和這些現實問題結合好，要允許試驗區在這方面做一些探索。

　　三是要增強綜合性。就是要更好地發揮聯席會議作用，形成工作合力。尤其是在機構改革后，黨的農村工作部門和政府的農業部門統籌起來了，怎么來發揮好這方面的力量、加強合作，這些都是我們工作層面要考慮的。

　　隨著農村的改革發展，隨著鄉村振興的深入推進，農村改革試驗區工作的作用和意義會越來越明顯。希望從事這項工作的同志要以習近平總書記在慶祝改革開放四十周年大會上的重要講話精神為根本遵循，增強責任感和使命感，始終堅持解放思想、實事求是，不斷開拓進取，不斷增強自己的能力、提高自己的水平，推動試驗區工作發揮更大作用。我相信有中央的重視，有農業農村部黨組的直接領導，有各個部門的配合，更重要的是有基層干部和農民群眾的創造，試驗區工作一定能取得越來越明顯的成效。