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　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)通過(guò)與補(bǔ)貼內(nèi)在結(jié)合，能夠在維持農(nóng)業(yè)支持力度不削弱的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼隱形化、綠色化。目前，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)部分取代了傳統(tǒng)的直接補(bǔ)貼措施，成為美國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的主體。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)思路值得肯定，但也要注意到其發(fā)展和運(yùn)行過(guò)程中也出現(xiàn)很多問(wèn)題。比較突出的包括參保率過(guò)去長(zhǎng)期低迷、排斥小型農(nóng)場(chǎng)、賠付缺乏明確上限導(dǎo)致成本居高不下等。分析這些問(wèn)題，對(duì)優(yōu)化我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)設(shè)計(jì)有重要意義。

　　艱難 “拔高”參保率

　　1980年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)聯(lián)邦作物保險(xiǎn)法案，正式將處在試點(diǎn)階段的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目“轉(zhuǎn)正”。項(xiàng)目執(zhí)行之初，作物保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼率平均為25%，最高達(dá)到30%，但參保率一直較低。運(yùn)行八年以后，1988年全國(guó)參加作物保險(xiǎn)的耕地面積也僅占有資格參保土地面積的25%。1988年和1989年美國(guó)連發(fā)干旱，國(guó)會(huì)設(shè)置了臨時(shí)災(zāi)害援助項(xiàng)目，要求參加項(xiàng)目的農(nóng)場(chǎng)必須購(gòu)買作物保險(xiǎn)。這一措施才使參保率進(jìn)一步上升，到1990年提高到40%。同年布什政府提出取消作物保險(xiǎn)制度，原因在于作物保險(xiǎn)并未達(dá)到預(yù)期中降低財(cái)政成本的目的，但該提案未被采納。1994年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)聯(lián)邦作物保險(xiǎn)改革法案。這項(xiàng)改革主要做了兩方面的工作：一個(gè)是要求參加某些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的農(nóng)場(chǎng)必須參加災(zāi)害覆蓋項(xiàng)目，二是提高作物保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度，吸引農(nóng)場(chǎng)投保賠償標(biāo)準(zhǔn)更高的項(xiàng)目。在新的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)之下，覆蓋率為55%的保險(xiǎn)項(xiàng)目保費(fèi)補(bǔ)貼從1980年法案規(guī)定的30%提高到46.1%，覆蓋率為65%的保險(xiǎn)項(xiàng)目保費(fèi)補(bǔ)貼從30%提高到41.7%，覆蓋率為75%的保險(xiǎn)項(xiàng)目保費(fèi)補(bǔ)貼從16.9%提高到23.5%，覆蓋率為85%的保險(xiǎn)項(xiàng)目從沒(méi)有補(bǔ)貼到提供13%的補(bǔ)貼。在高補(bǔ)貼推動(dòng)下，參保率進(jìn)一步提高。然而1996年災(zāi)害覆蓋項(xiàng)目的強(qiáng)制參保要求終止，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)作物保險(xiǎn)的參保面積從1995年的1.15億英畝下降到1996年的8800萬(wàn)英畝，降低了近24%。2000年，為了進(jìn)一步提高參保率，國(guó)會(huì)通過(guò)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)法案，平均保費(fèi)補(bǔ)貼進(jìn)一步提高，推動(dòng)參保率進(jìn)一步提高。在該法案下，覆蓋率為55%的保險(xiǎn)項(xiàng)目保費(fèi)補(bǔ)貼率提高到64%， 65%的保險(xiǎn)項(xiàng)目為59%，75%的保險(xiǎn)項(xiàng)目為55%，85%的保險(xiǎn)項(xiàng)目為38%，平均保費(fèi)補(bǔ)貼率達(dá)到62%。

　　隱性排斥小型農(nóng)場(chǎng)

　　土地參保率并不等于農(nóng)場(chǎng)參保率，較高的土地參保率背后是較低的農(nóng)場(chǎng)參保水平。從有資格參保的耕地?cái)?shù)量上來(lái)看，美國(guó)作物保險(xiǎn)的參保率確實(shí)比較高。到2014年，玉米、棉花、大豆和小麥的參保面積占比達(dá)到87%、96%、88%和84%;到2016年，主要農(nóng)作物如大豆、小麥、棉花和玉米的參保率都已經(jīng)達(dá)到了97%。但是，如果考慮農(nóng)場(chǎng)參保的情況，參保水平則是另外一種情況。美國(guó)農(nóng)業(yè)部《美國(guó)農(nóng)場(chǎng)結(jié)構(gòu)與資產(chǎn)：家庭農(nóng)場(chǎng)報(bào)告(2014年版)》顯示，到2011年聯(lián)邦作物保險(xiǎn)覆蓋的土地面積占作物總面積的70.3%，但參加保險(xiǎn)的農(nóng)場(chǎng)比重僅為15%。鑒于小型家庭農(nóng)場(chǎng)(包括退休、非農(nóng)或者低商品率的農(nóng)場(chǎng))占美國(guó)總農(nóng)場(chǎng)數(shù)量的大約84%，兩個(gè)比例的巨大反差說(shuō)明，主要是中大型農(nóng)場(chǎng)在參與聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，小型農(nóng)場(chǎng)大多“排斥”在外。具體來(lái)看，大型家庭農(nóng)場(chǎng)(年現(xiàn)金總收入大于等于100萬(wàn)美元)的土地參保率為85%，農(nóng)場(chǎng)參保率為73.2%;中型家庭農(nóng)場(chǎng)(年現(xiàn)金總收入大于等于35萬(wàn)美元，小于100萬(wàn)美元)的土地參保率高達(dá)91.9%，農(nóng)場(chǎng)參保率則為69.3%。總體來(lái)看，中大型農(nóng)場(chǎng)的土地參保率和農(nóng)場(chǎng)參保率都比較高。然而在小型農(nóng)場(chǎng)(年現(xiàn)金總收入小于35萬(wàn)美元)中，商品率中等的農(nóng)場(chǎng)(現(xiàn)金總收入在15萬(wàn)美元和35萬(wàn)美元之間)土地參保率為62.2%，農(nóng)場(chǎng)參保率為46.7%，均低于中大型農(nóng)場(chǎng)的水平。低商品率的農(nóng)場(chǎng)(現(xiàn)金總收入小于15萬(wàn)美元)的土地參保率則僅有42.9%，農(nóng)場(chǎng)參保率則僅為11.9%，大約只有十分之一的農(nóng)場(chǎng)參加了作物保險(xiǎn)。美國(guó)農(nóng)業(yè)部最近的《美國(guó)多樣的家庭農(nóng)場(chǎng)(2018年版)》表明，到2017年美國(guó)農(nóng)場(chǎng)的參保率也只達(dá)到六分之一。其中，中型農(nóng)場(chǎng)的參保率為三分之二、大型農(nóng)場(chǎng)的參保率為四分之三。可以看到中大型農(nóng)場(chǎng)仍是聯(lián)邦作物保險(xiǎn)的主力，他們以59%的收獲面積占比，獲得了全國(guó)68%的保險(xiǎn)賠付。政府支持資源過(guò)度集中，小型農(nóng)場(chǎng)被擠出的情況一直沒(méi)有明顯改善。

　　賠付缺乏明確上限

　　相比美國(guó)其他農(nóng)業(yè)支持政策，保險(xiǎn)的賠付標(biāo)準(zhǔn)比較寬松。在一些關(guān)鍵操作環(huán)節(jié)上沒(méi)有設(shè)置上限。第一，缺乏對(duì)受益人開展經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，從而無(wú)法限制某些人參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目。由于缺乏足夠的背景調(diào)查和限制，往往是最有實(shí)力的農(nóng)場(chǎng)獲得了最多的保險(xiǎn)補(bǔ)貼。相比之下美國(guó)的營(yíng)銷貸款收益或者貸款差額補(bǔ)貼就對(duì)參加資格有明確限制。2009 年美國(guó)農(nóng)業(yè)法案規(guī)定平均調(diào)整總收入超過(guò) 50 萬(wàn)美元的生產(chǎn)者不能獲得營(yíng)銷貸款收益或者貸款差額補(bǔ)貼，2014 年美國(guó)農(nóng)業(yè)法案把這一上限調(diào)整為 90萬(wàn)美元。第二，缺乏對(duì)保費(fèi)補(bǔ)貼的總量限制。政府只規(guī)定了保費(fèi)補(bǔ)貼的比例，對(duì)單個(gè)農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)貼總量沒(méi)有限制。但美國(guó)對(duì)農(nóng)場(chǎng)的直接支付項(xiàng)目就有4萬(wàn)美元的上限。第三，缺乏對(duì)賠付金額的總量限制。保險(xiǎn)僅對(duì)賠付計(jì)算方式有規(guī)定，但對(duì)賠付總額沒(méi)有規(guī)定。然而美國(guó)環(huán)境工作組發(fā)現(xiàn)，按照目前的賠付計(jì)算方法，往往會(huì)出現(xiàn)歉收年份收入高于正常年景的情況。在這種情況下進(jìn)行賠付，顯然是不合理的。如果對(duì)補(bǔ)貼總額有一定限制，就能在一定程度上避免這樣的情況發(fā)生，節(jié)約財(cái)政成本。由于在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上缺乏限制，加劇資源向中大型農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)移，小型農(nóng)場(chǎng)生存狀況更加艱難，不利于維護(hù)社會(huì)公平。

　　另一方面，缺乏適當(dāng)?shù)纳舷藜s束導(dǎo)致財(cái)政成本高昂。作物保險(xiǎn)出臺(tái)的目的原本在于取代過(guò)去的災(zāi)害援助項(xiàng)目，尤其是較低的財(cái)政成本協(xié)助農(nóng)場(chǎng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。但保險(xiǎn)政策的實(shí)施結(jié)果與其初衷完全相悖。目前保險(xiǎn)政策的財(cái)政成本在扣除了通脹影響之后，仍是過(guò)去災(zāi)害援助成本的六倍。災(zāi)害援助政策在1975-1981年的年均財(cái)政成本為5.1億美元。在2004-2008年之間，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的年均財(cái)政支出38億美元。2009-2014年迅速增長(zhǎng)到85億美元。基于美國(guó)國(guó)會(huì)2016年1月的估計(jì)，在2015-2024年期間，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支出將維持在每年85億美元。

　　對(duì)我國(guó)的啟示

　　美國(guó)自1938年探索建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度以來(lái)，至今已經(jīng)形成一套運(yùn)行機(jī)制完備、經(jīng)營(yíng)方式成熟、市場(chǎng)化程度高、保險(xiǎn)產(chǎn)品和補(bǔ)貼手段多樣化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不僅作為風(fēng)險(xiǎn)管理手段，更發(fā)展成為重要的農(nóng)業(yè)支持手段。目前中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策正處在變化調(diào)整期，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是重要的轉(zhuǎn)型方向之一，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。但也要吸取美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展過(guò)程中的教訓(xùn)，設(shè)計(jì)符合中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持政策。

　　實(shí)行差別化保險(xiǎn)服務(wù)，保證小規(guī)模農(nóng)戶參保。目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更適合規(guī)模種植戶，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展也在一定程度上排斥了小規(guī)模種植者。需要識(shí)別不同農(nóng)戶的保險(xiǎn)訴求，分對(duì)象設(shè)計(jì)保險(xiǎn)服務(wù)。小農(nóng)戶仍是中國(guó)糧食生產(chǎn)的主體，要開發(fā)符合中國(guó)小農(nóng)戶生產(chǎn)特征的保險(xiǎn)產(chǎn)品。適當(dāng)簡(jiǎn)化辦理手續(xù)，開展移動(dòng)遠(yuǎn)程審批等業(yè)務(wù)，農(nóng)戶不必返回家鄉(xiāng)就能參保。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作組織等的協(xié)作，發(fā)揮這些組織的中間協(xié)調(diào)作用，提高參保積極性和保險(xiǎn)覆蓋面。

　　明確支持范圍和上限，避免政府大包大攬。不論從市場(chǎng)化程度、農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力還是從財(cái)政成本的角度上來(lái)看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和賠付都需要在一定范圍內(nèi)。對(duì)參保作物品種、作物面積、保險(xiǎn)范圍做明確限制。保費(fèi)補(bǔ)償根據(jù)規(guī)模設(shè)置階梯型補(bǔ)貼率，保險(xiǎn)賠付實(shí)行過(guò)程控制和總量控制，避免賠付總量陷入無(wú)底洞。對(duì)保險(xiǎn)公司引入適當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，控制補(bǔ)貼力度，避免保險(xiǎn)公司走入過(guò)去國(guó)有糧食企業(yè)吃政策飯的老路。

　　密切關(guān)注WTO貿(mào)易規(guī)則變化，評(píng)估保險(xiǎn)政策的支持空間。WTO正處在改革階段，未來(lái)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)上的支持空間可能也會(huì)壓縮。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼總量巨大，在過(guò)去向WTO通報(bào)過(guò)程中采取了部分規(guī)模或者模糊化的手段，主要糧食主產(chǎn)國(guó)對(duì)此也有大量訴訟。如果未來(lái)WTO“黃箱政策”收緊，可能會(huì)進(jìn)一步壓縮保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)支持手段的支持空間。中國(guó)在借鑒保險(xiǎn)優(yōu)化支持手段的同時(shí)，需要做好可能的規(guī)避應(yīng)對(duì)，采取多樣化的支持手段。

　　(作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所)