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　　農村土地“三項改革”試點進展順利。其中，集體經營性建設用地入市改革成效最為明顯，形成了比較完整的工作制度和政策體系;宅基地制度改革在偏遠山區、生態脆弱區，結合移民搬遷和精準扶貧工作，取得了一些進展和突破;征地制度改革建立了比較完整的制度體系。

　　2019年中央一號文件聚焦“抓重點、補短板、強基礎”，堅持農業農村優先發展總方針，這是對黨的十九大以來中央關于鄉村振興戰略部署的深化細化。文件以農村土地制度改革為牽引，對深化農村改革作出了細致的安排部署。其中，對于農村土地制度，文件要求“全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革”，“穩慎推進”宅基地制度改革。2019年“政府工作報告”也要求推廣農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革(通常稱“三項改革”)試點成果。那么，“三項改革”的試點成果有哪些?還存在哪些問題?如何進一步拓展深化?對于上述問題，筆者結合試點地區跟蹤監測和實地調研，對推廣改革試點成果和深化改革方向作一梳理。

　　深化改革的推進邏輯

　　全面深化改革是當今中國最大的政治現實和政治任務，而深化農村土地制度改革是全面深化改革的一項重要內容。對此，黨的十八大和十八屆三中全會作出了總體部署和安排。但是，由于土地制度是國家的基礎性制度，事關經濟社會發展和國家長治久安，應當慎重穩妥進行，主要辦法是通過試點先行先試，然后再總結推廣。這是十八大以來新一輪農村土地制度改革的重要特征，有利于穩慎推進改革。本輪農村土地制度改革涉及農地權利結構改革、土地要素市場發展、土地規劃管理體制改革及其他配套改革等多個方面。這當中，除少數改革事項可以直接通過規范性文件予以推行外，大量的改革事項都是通過試點試驗的方式來開展的。比如，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，在全國33個縣(市、區)進行了試點;農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款改革(通常稱“兩權”抵押改革)分別在232個和59個縣(市、區)進行了試點。對于試點實踐中證明可行和成熟的事項將會在面上推開，并在適當時候推動法律修訂完善;對于一時拿不準的，通過繼續深化改革試點，在深化探索中“排雷”和“清障”。去年年底，國務院就過去幾年農村土地“三項改革”試點情況向全國人大常委會作了總結報告，并提出了下一步改革的方向性建議。此次在今年一號文件和“政府工作報告”中部署的便是在此前改革試點基礎上的深化細化和拓展。

　　前期試點的主要成果

　　幾年來，試點地區按照中央的部署和要求，有序推進各項改革試驗，不斷完善試點政策?？偟膩砜?，農村土地“三項改革”試點進展順利。其中，集體經營性建設用地入市改革成效最為明顯，形成了比較完整的工作制度和政策體系;宅基地制度改革在偏遠山區、生態脆弱區，結合移民搬遷和精準扶貧工作，取得了一些進展和突破;征地制度改革建立了比較完整的制度體系。

　　從制度建設層面看，各項改革已形成相對成熟且可操作的規則體系。比如，在農村土地征收制度改革方面，大多試點地區對縮小征地范圍、規范土地征收程序等進行了系統的政策設計并付諸實踐檢驗，探索了概括與列舉相結合的方式制定土地征收目錄的辦法;從依法公平維護和保障被征地農民合法權益出發，建立了在征前、征中、征后等環節風險評估、民主協商、補償安置、糾紛調處、后續監管等規范性程序。在農村集體經營性建設用地入市改革方面，試點地區參照國有建設用地交易制度，制定了集體經營性建設用地入市管理辦法、交易規則和服務監管制度，形成了比較完整的工作制度和政策體系。在農村宅基地制度改革方面，試點地區因地制宜探索了“戶有所居”的多種實現形式、宅基地有償取得制度以及“一戶多宅”、超面積標準宅基地有償使用制度等。這些相對成熟的制度成果可以在下一步擴大試點和面上推開時推廣運用。

　　從實際操作層面看，試點地區探索完善了一系列操作辦法。比如，在農村土地征收制度改革中，試點地區探索了“戶有所居”為基礎確定征收農民房屋的補償標準。在集體經營性建設用地入市改革中，試點地區對入市主體及組織形式進行規范，探索了鄉(鎮)、村和村民小組三類入市主體和就地入市、調整入市、整治入市三種入市途徑;按照存量與增量并重的改革思路，將符合“兩規”的新增集體建設用地納入入市范圍。在宅基地制度改革中，大多試點地區按照中央試點意見，探索將宅基地審批權限下放到縣(使用新增建設用地的)和鄉(使用存量建設用地的)一級。這些被實踐驗證的行之有效的操作辦法有的可以在下一步深化改革中直接推廣應用，有的可以作為下一步深化改革的重要參考，并在深化改革中逐步完善。

　　需要破解的焦點難點問題

　　從幾年的改革實踐看，農村土地“三項改革”的各項任務可以說基本得到完成。但是，由于農村建設用地領域長期以來形成的積弊，加之啟動試點時配套不足，雖然現有改革與以前相比取得了很大進步，但是與十八屆三中全會提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”要求相比，還有很大距離。從實際情況看，至少還有以下問題需要重視。

　　土地要素市場開放程度低。過去常講“以開放促改革”，但是在農村土地制度改革這一領域，做的還很不夠，相關制度建設還比較滯后。目前，農村土地要素市場化程度很低，基本處于政府包辦境地，市場機制發育嚴重滯后。比如集體經營性建設用地入市改革中，大部分地區都參照國有土地出讓辦法，將入市集體土地納入國有平臺，走公開“招拍掛”的途徑入市，勢必造成壟斷、推高價格，將大量真正有用地需求的中小主體排除在外。同時，入市價格是根據土地整理、拆遷安置成本以及地理位置和用途等因素人為設定的參考價格，并非按照市場供需關系形成的競爭性價格。入市改革是“三項改革”中市場化程度最高的一項，宅基地和征地制度改革相較而言就更難發揮市場機制作用。此外，試點范圍也限制了真實市場的形成。由于全國只有33個試點(縣)，分配到每省只有一個試點、每個試點只有幾塊地，很難支撐形成一個真實的市場，也就無法形成真實的市場價格。

　　改革協同性不強。改革初始階段，為了防范“三項改革”互相打通，“三項改革”采取相互分開、封閉運行的方式。但是幾年的試點實踐證明，“三項改革”必須協同推進才能取得實效。首先，征地制度改革既要縮小征地范圍，又要完善補償機制，這樣一方面減少了地方土地財政收入，另一方面又要增加補償支出，單獨開展這項改革地方政府很難有積極性。其次，對經營性建設用地入市改革中“經營性”范圍的限定也不盡合理。從性質上講，經營性用地與公益性用地乃至宅基地并無本質差別，對其范圍進行限定，就顯得脫離實際，并且在實際操作中如何界定“經營性”地塊也存在諸多困難，對其進行監管的成本很高。此外，從城鎮化和鄉村振興大背景出發，僅僅把入市土地限定在“經營性”建設用地上，難以從根本上改變當前農村土地利用不經濟的狀況，也會使得改革的意義和效果大打折扣。

　　試點地區工作基礎薄弱。試點地區對于農村土地確權、村莊規劃等進行了大量投入，但基礎工作仍顯薄弱，尤其在統籌協調推進三項改革試點之后，此問題更加明顯。農村集體土地確權頒證率較低、村莊規劃和村級土地利用規劃不健全、相關規劃融合程度不高、零星集體建設用地調整入市因規劃問題無法落地等問題在試點地區不同程度存在，影響了改革試點的進展。比如，截至2018年9月末，宅基地改革試點地區的農民住房所有權頒證率在50%以下。

　　部分試點配套制度不完善。目前規劃、建設、稅收、土地收益調節金等制度仍帶有城鄉二元性質，城鄉土地制度環境尚不一致。導致一些試點地區的配套制度難以支撐，甚至一些行政法規、部門規章、規范性文件與改革要求不符的情況。比如，一些地區在開展集體經營性建設用地入市中，規劃許可、建設施工許可等存在政策障礙。再如，集體經營性建設用地商業項目房屋的分割登記、分拆銷售沒有具體實施細則，集體經營性建設用地入市缺少與之配套的財稅制度等。

　　進一步深化改革的方向

　　在城鎮化和鄉村振興大背景下深化農村土地制度改革、轉變農村土地利用方式，應以漸進性、市場化為基本取向，除已經開展的“三項改革”集成試點外，還需要進一步拓展深化改革內容，著眼長遠進行系統性重構，統籌推進。

　　進一步擴大市場機制作用。這是構建“城鄉統一建設用地市場”、實現“同權同價”的基本要求。拿征地制度改革來講，各地在制定征地目錄中，對公共利益界定過于寬泛，基本上是“無所不包”，與其這樣界定還不如不去界定。問題的根源在于政府仍舊以傳統的行政配置思維來主導改革。正如中國社科院農村發展研究所研究員黨國英所說，“征地制度改革的難點并不是如何確定公益性征地范圍，如何規范征地程序的問題，也不是失地農民的保障問題，價格如何形成才是關鍵。”解決征地問題，根本在于轉變傳統的思維方式，變征地為土地交易市場，以“市場定價”取代“政府定價”，推動征地交易的市場化。具體補償價格由市場主體自主談判協商確定，政府主要通過規劃和用途管制等間接手段以及加強行政執法和司法等方式進行協調和干預。集體經營性建設用地入市改革也是同樣的道理，大方向是在統籌考慮城鎮化和鄉村振興戰略的基礎上布局入市格局，賦予農民完整而又充分的土地產權，力促其通過自發交易形成真實的市場機制。

　　拓展宅基地制度改革內容。調查顯示，除了部分山區結合扶貧移民搬遷等工作取得了一定進展外，大部分地區的宅基地改革進展較為緩慢。根本原因是，作為宅基地制度改革核心的有償使用制度和自愿有償退出機制難以落實，也就是在宅基地財產價值越來越顯化的背景下，現行制度安排無法實現其出口。一方面，現行“一戶一宅”的宅基地管理模式下，農民為分配到宅基地不斷分戶，無償分配難以為繼;另一方面，許多農戶舉家進城工作置業，在農村的宅基地和農房大量閑置，財產權利無法實現。同時，現行宅基地流轉管理對受讓方嚴格管控，宅基地的退出大多依靠政府或者集體經濟組織出資回購，這種成本分擔方式既不現實也難以持續。那么，宅基地制度改革應該選擇什么樣的路徑，能不能把空閑宅基地或者經過土地整理后多出來的宅基地視作經營性建設用地，有條件地搞商業開發?貴州湄潭的探索提供了很好的參考，湄潭通過將農村閑置宅基地分割登記入市，在保障“一戶一宅”“戶有所居”的基礎上，有效盤活了農村閑置土地資源，實現了農民的土地財產權利。因此，深化宅基地制度改革歸根結底要靠深化改革的市場化程度來破解，核心是擴大宅基地流轉交易范圍。

　　優化國家、集體、個人間土地增值收益分配。這是本輪改革中的一項重要內容，“三項改革”都有涉及。從調研情況看，改革后國家明顯讓利，集體收益增加得比較多，個人收益增加不明顯。下一步，深化改革應該注意處理好集體和個人的利益關系，充分尊重農民的自主權，由農民集體自主決定收益分配，適度增加個人分配的比重。同時，考慮到當前村民自治和民主管理能力良莠不齊的現狀，一方面，政府可根據需要對集體收益的分配管理作出適當的指導和規范，重點是防范個別基層干部或者其他強勢群體對收益的不當控制和以權謀私，以及可能出現的短視行為，保障農民利益不受侵害。另一方面，要加緊培育農村集體經濟組織，健全決策機制，完善管理能力，以此來推動分配關系的進一步完善。

　　做深做細改革配套工作。充分考慮“三項改革”之間的政策基礎和地方實際，有針對性地出臺指導意見，抓緊推進農村集體建設用地確權、“多規合一”、不動產統一登記、抵押擔保等改革項目;做好與戶籍、財稅、社保、金融等相關領域改革的銜接配套，增強改革的耦合性，強化相關領域支撐合力;加強農村基層組織建設，健全完善農村集體經濟組織相關的法律安排，明確集體經濟組織的法人地位，規范集體經濟組織成員資格認定，加強對基層組織行使土地所有權人權利的監督。

　　(作者單位：農業農村部農村經濟研究中心)