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　　農業農村部政策與改革司 趙長保 王賓 李娜 萬晨

　　本刊記者 陳麗娜 牛震

　　20世紀80年代的農村改革試驗區成果顯著

　　《農村工作通訊》：1987年中央五號文件《把農村改革引向深入》提出設立農村改革試驗區，作為重要的執筆人和參與者，請您跟我們談一談，中央提出這個設想基于哪些考慮?20世紀80年代的試驗區出了哪些重要的成果?對決策發揮了怎樣的作用?

　　陳錫文：1987年的中央五號文件是年初發出的，文件的起草、準備工作實際上從1986年就開始了。當時農村改革發展面臨著許多新的問題和困難，推進改革遇到很多瓶頸。最突出的問題就是，糧食產量從1985年開始出現徘徊。1978年開啟農村改革后，糧食產量持續六年增產，從1978年的6095億斤增加到了1984年的8146億斤，增長了2000多億斤，六年時間上了兩個臺階。增產的這部分糧食，農民可以留下1000億斤，農村溫飽問題基本解決了;國家可以多收購1000億斤，城里的糧食供求也得到了緩解。所以，當時農村改革贏得了一片叫好，且有力地支持了城市的改革和發展。但是，1985年糧食產量下降了，且連續四年都低于1984年的水平，直到1989年糧食產量才又增加了五億斤。由此引發了對農村改革的很大爭議。有人懷疑，糧食產量的徘徊是否意味著農村改革方向的徘徊、道路的徘徊?有人提出，農村改革下一步突破口或方向在哪里?該怎么操作?從1985年到1986年，整個農研室(中央農村政策研究室)都在討論這件事。其實，在前六年糧食增產的影響因素中，糧食收購提價的作用不容忽視。1978年中央決定，從1979年起夏糧國家統購價格提高20%，超購部分再加價50%。舉個例子，1979年南方早秈稻上市，統購價格提了20%，是0.115元/斤;超購部分再加價50%，就成了0.173元/斤。對農民來說，價格刺激作用很大，生產積極性很高。但對于國家財政來說，壓力是非常大的。由于當時城鎮職工工資沒有提高，盡管在農村提高了糧食收購價格，但在城鎮卻不能提高糧食銷售價格，結果就出現了“購銷倒掛”，即銷價低于購價。稻谷收購價是0.173元/斤，加工成大米，1斤稻谷只能出7兩米。正常情況下，在城市銷價應該至少賣到0.25元/斤，但為了讓城里老百姓生活不受影響，實際上連0.15元/斤都賣不到。中間這個價差怎么辦?只能靠財政補貼。糧食連續六年增產，國家多收1000億斤糧，財政補貼總量是很大的。到1984年，財政支撐幾乎到了極限，有些地方出現了賣糧難問題。于是我們從1985年開始研究改進糧食價格形成機制。1985年的中央一號文件提出了“取消統購，實行合同定購”，即用統購價的30%、超購價的70%折合成一個價格，當時叫“倒三七”的價格，定購農民糧食。仍以南方早秈稻為例，合成后的價格約是0.156元/斤，比原先超購價0.173元/斤降了0.017元。這樣，農民就覺得虧了，積極性就下來了，產量也就下來了。對這種情況大家都在琢磨怎么改，但沒有形成一個都認可的改革思路。我記得大約1986年上半年，杜老(指杜潤生同志)親自下去調查，了解到的矛盾很多，但新的辦法不多。杜老感慨地說，“我們現在處在一個手足無措，進退失據的狀態”。設立農村改革試驗區就是在這個背景下提出來的。

　　為了推動農村改革，農研室連續兩年派出大量人員去調查研究。各調研小組了解到，一方面基層面臨許多突出的新問題，另一方面各地也有一些創新做法，特別是農民自己想了很多辦法來解決問題。于是，設立農村改革試驗區的想法應運而生。1986年底，農研室最早決定設立安徽阜陽試驗區，之后是浙江溫州。阜陽農村的個體私營經濟發展比較快，那時候村莊栽了很多泡桐，郁郁蔥蔥。泡桐是一種原料，可以加工成各種各樣的東西，比如，鏡框、踢腳線、提琴音箱。這種生產制作是傳統手藝，是由一家一戶發展起來的，分布很廣。當年安徽省有的同志對此不以為然，有的叫“草根經濟”，還有的說是“露水經濟”，就是說晚上發起來嘩啦啦，太陽一出就干了，成不了氣候。但這種方式卻能解決傳統農區剩余勞動力的就業致富問題，這就非常有意義。溫州的個體私營經濟發展與阜陽截然不同，在改革開放之初溫州“個私經濟”就已小有規模。為了探索阜陽、溫州“個私經濟”下一步的改革方向，在這兩個地方設立了試驗區。此后，蘇南也提出要辦試驗區。當時蘇南地區是全國經濟發展水平最高的地方，江蘇省提出要大力提高當地的現代農業水平。但現代農業該如何發展，沒有現成的路子，照搬美國等發達國家的發展道路肯定行不通。因此，蘇南就設立了試驗區，承擔建設現代農業試點任務。試驗不局限在一個地市，最后蘇錫常整片都成了現代農業試驗區。

　　推進改革試驗區，地方是非常認真負責的。從改革實際效果來講，最先直接被中央采納的經驗，就是貴州湄潭的土地制度改革。湄潭地處山區，人多地少。土地承包到戶后，如果因為人口變動不斷去調整每家每戶的承包地，農民就不愛惜承包地，更不會努力去培肥土地。所以，湄潭當時提出了“增人不增地，減人不減地”的原則，這也是基層干部、農民從實踐中提煉出來的寶貴經驗，一度在國際上名聲都很響。第一輪土地承包的期限是15年，湄潭試驗區最早提出來在15年的承包期內“增人不增地，減人不減地”。現在想來，這非常符合邏輯。承包期是15年，如果在15年內增人增地、減人減地，那么這承包期就是空話。這個辦法提出來之后，直接被中央文件采用。1993年中央十一號文件提出第一輪承包到期之后再延長30年，提倡“增人不增地，減人不減地”。

　　80年代的試驗區改革不僅出了不少可圈可點的經驗，對宏觀決策潛移默化的影響作用也很大。比如，溫州試驗區的探索實踐，實際上涉及怎么看待個體私營經濟的問題。當時對“個私經濟”態度不友好，溫州試驗區創造了“股份合作制”的概念，讓普通員工有股、集體有股，也就是現在講的“混合經濟”，回避了當時的“公”“私”之爭，對當地經濟發展起了很大作用!

　　杜老在推進農村改革試驗區工作中做出了重要貢獻

　　《農村工作通訊》：前不久，在黨中央、國務院召開的慶祝改革開放四十周年大會上，杜潤生同志被授予改革先鋒稱號。杜老對開創和推動農村改革試驗區工作做出了重要貢獻，傾注了大量心血，能否介紹一下杜老當年是如何指導農村改革試驗區工作的?

　　陳錫文：在某種程度上可以說，沒有杜老就沒有農村改革試驗區，或者說20世紀80年代的農村改革試驗區就難有這么大的作為。杜老對辦好試驗區，特別是在思想指導上，留給我們很多寶貴財富。設立試驗區，目的就是為下一步的農村改革探尋方向，找到突破口。當時我們都清楚，農村改革再想搞一個“包產到戶”那樣大的舉措，一推出來就能在全局勢如破竹，很難做到。下一步農村改革的方向到底是什么?杜老帶領大家認真研究后提出，是不是可以去農村總結經驗、找到答案。杜老領導藝術的高明之處就在于他了解農民，知道農民不會在那兒坐而論道或光發牢騷，自己會去想辦法的。但是中國這么大，地區差異這么明顯，不是一個地方的經驗拿過來，別的地方就都能用，要總結提煉;很多改革不能瞻前不顧后，不能單兵突進，要系統謀劃。杜老就要求工作人員去調研，對地方好的經驗進行篩選，看能不能找到一些帶有全局意義、帶有前瞻性的做法，將其提升為政策。如果確實存在，就考慮設立一些綜合試驗區。通常情況下，下去做調研就是聽匯報、開座談會，往往是“雨過地皮濕”，并沒有真正把握事物的發生發展過程和內在矛盾。杜老要求調研組要“抵近觀察”，就是工作組要常駐試驗區，靠近了看、認真地觀察。農研室與各省農工部、農委聯合做這個工作，分別從地方視角和全國角度來把握。事實證明，通過“抵近觀察”，發現很多改革內容之間是有聯系的，有可能今天取得的改革成果，明天就會成為進一步深化改革的動力和壓力。

　　設立試驗區當時定了一個原則，不急于一下子都鋪開，而是對有必要的主題、在有條件的地方才去設立。一句話，就是要立足工作的需要和推進改革的需要，用現在的話來說，就是堅持問題導向。按照杜老的意見，當時的試驗主題是一步一步提出來的，試驗區是成熟一個批一個，不按批次，不求數量。有些試驗區是地方來申請的，有些是農研室派人去調查后發現的，幾個方面的結合才形成了最初的試驗區。1986年年底先定下來了一批，1987年正式推出，1988年初又增加了一些，最后大概全國一共設立20多個試驗區。改革試驗的主題多種多樣，有搞現代農業的，有搞土地制度的，有搞合作組織的，有搞糧油統購體制改革的等等。

　　我曾經牽頭設立了第一個試驗區——安徽阜陽試驗區。1986年秋我們去阜陽調查研究后，回來向杜老匯報。杜老很興奮地跟我們講，“我是第一任中共阜陽地委書記”。在淮海戰役前，杜老在阜陽待了四個月做黨的組織工作，對當地情況很熟。阜陽戰亂和災害較多，老百姓總是處在動蕩之中，所以民風彪悍。杜老提醒我們，搞試驗區一定要充分考慮當地的風土人情。杜老說搞試驗區要兩情相悅，于是提出農研室與阜陽市簽合同，這就意味著改革試驗不僅僅是中央交派的任務，也是阜陽主動承擔的任務。1987年初，由王岐山同志主持，我和時任阜陽地委書記的陳復東同志在京西賓館簽了合同。第一個農村改革試驗區，就這樣以合同方式確定下來。杜老特別提醒地方同志，辦試驗區是中央交辦的一項攻堅克難的任務，對地方而言，只有擔風險的責任可言，沒有任何優惠政策。安徽省委、省政府高度重視阜陽試驗區工作。王岐山同志親自帶隊去阜陽與省里的領導交換意見。去之前，杜老強調，改革試驗本身沒有成功和失敗之分。能取得經驗上升為政策固然好，但試驗不成功也不能認為是失敗，因為我們知道了這條路走不通，這也是一種成功。關鍵是把情況弄清楚，這些創新到底具不具有生命力，具不具有推廣性。那時杜老就用了“試錯過程”的概念。改革試驗的過程就是試錯過程，試驗的結果無論行或是不行，只要得到一個經得起歷史檢驗的結論，那就都是成功。這樣我們心里就沒有那么大的壓力了。但杜老馬上又講，“我要告訴你們的是，對你們來說試驗無所謂成功與失敗，但是對當地老百姓來講，是有成功和失敗之分的。因為這是在做社會試驗，在一個這么大的地域內采取一些新政策和辦法，無論是否定過去的一些制度，還是在已有制度基礎上創新，一定會涉及廣大人民群眾的利益。老百姓的身家性命都要被你們拿去做試驗了，如果說這個試驗敗了，那就是真敗了。”所以杜老特別提醒，“搞試驗一定要非常細致、考慮周全，如果不成，老百姓損失的利益怎么補償?這些都要想清楚。搞試驗本來是讓老百姓得實惠、得好處的，如果真要把老百姓的利益損害了，你們想回都回不來!”我們站在宏觀角度，認為試驗區即使失敗了，震蕩也只是在局部范圍。但是杜老給我們的教導是，這個局部也不得了，也是一個縣甚至一個地區，涉及幾十萬、上百萬人，怎么可以隨便拿他們的利益不當回事呢?這個教導幾十年來一直影響著我，提醒我在研究制定政策時，要充分考慮會不會傷害農民。每出臺一項政策前要先想到，群眾都受益當然好了，如果有群眾受損怎么去補救?這是非常重要的思想方法。對整個試驗區的改革，杜老的思想方法和工作作風起了非常重要的指導作用。

　　新形勢下的農村改革試點試驗越來越走在法治化軌道上

　　《農村工作通訊》：2010年，中央啟動了新形勢下的農村改革試驗區工作，您作為重要的決策參與者，能否談談中央有哪些具體考慮?同早期相比，新形勢下的農村改革試驗區工作有哪些特點?

　　陳錫文：之所以會提出重啟新形勢下的農村改革試驗區，是因為農村改革開始步入深水區，很多事情沒有經過認真研究、沒有經過實踐檢驗，拿不準。那時是回良玉同志分管農業農村工作，我是中央農村工作領導小組的副組長，也是中央農辦的主任。良玉同志召集我們開會提出了幾個問題，第一，農村改革試驗區要不要重振旗鼓，以一個新的姿態向前推進?第二，這個機構到底應該放在哪里?當時曾設想放在中央農辦，但因中央農辦人太少，其主要職責是研究謀劃政策，最后決定還是放在農業部比較合適。第三，到底搞哪幾項試點試驗?當時定了農村土地制度改革、農村集體產權制度改革、完善農業基本經營制度、農村金融體制機制創新、完善城鄉一體化體制機制等幾個方面。此后農業部就開始著手啟動新形勢下的農村改革試驗區工作，架構與當初農研室開始建立試驗辦時基本是一樣的。中央農辦作為召集單位之一，參與是比較多的。與以前不一樣的是，按照中央領導同志指示，成立了由19個部委作為成員單位組成的農村改革試驗區工作聯席會議。現在看，這是推進農村改革試驗區工作的一個好辦法，因為沒有任何一項試點試驗是可以單兵突進的，一定會涉及其他領域和部門。除了農業部，其他部門想做的試點試驗事項也可以利用試驗區平臺來做。尤其是黨的十八屆三中全會以后，各部門陸續開展試點試驗，比如，國土部負責的農村土地制度改革三項試點，33個試點地區中有14個是農村改革試驗區;人民銀行負責的“兩權”抵押試點也優先在試驗區部署。從這個意義上講，設立農村改革試驗區，利用它來做一些重大改革事項的試點，就把風險縮小到一個試驗點上了，同時又把它作為一個多部門、多渠道充分利用的一個平臺。這是一個非常成功的工作方法。

　　黨的十八屆三中全會作出全面深化農村改革戰略部署，提出了336項改革任務，大約15%左右涉及農業農村。怎么把這些改革事項放在試驗區平臺上很好地向前推進，我們做了大量工作。十八屆三中全會以后，中央強調重大改革必須依法有據。要進行試驗就涉及與法治的關系，一些需要突破現行法律的改革試點，要通過全國人大常委會向試點地區授權才可以去做。比如農村土地制度改革三項試點，就經過全國人大常委會投票表決，明確授權33個試點地區在兩年內哪幾條法律條款可以暫停施行，這個機制就非常好。試驗到期后，要交出試驗報告，向黨中央、國務院提出意見，暫停施行的那些法律是不是有修訂的必要。后來兩年授權期限到，但試點時間需要延長，就再向全國人大常委會提出申請授權，獲批延長了一年授權期限。2018年年底，再次要求延長試點期限，全國人大常委會又批準延長了一年授權。

　　近些年，有些試驗成果已經被吸收進了法律，比如農村承包土地的“三權分置”。最新修訂的土地承包法明確農民把承包地的經營權流轉之后，原承包關系不變，承包權還是原承包人的，而且明確土地經營權流轉給第三方后，第三方在承包人書面同意的情況下可以再次流轉，也可以在金融機構進行融資擔保。這在以前的法律中是不允許的，尤其是融資擔保，現在都寫入了法律。通過這個例子能夠看出，我們越來越走向法治國家、法治社會、法治政府。

　　如果從1986年算起，農村改革試驗區已經走過三十多年，人們對于改革和發展問題的認識也越來越深刻，要建立一項制度必須得通過嚴格規范的程序去進行。很多事情是靠法律去規范的，而法律的立改釋廢有非常嚴格的程序。我到全國人大工作之后感觸很深，立法工作中有時為了一個字都不知道要討論多少回，討論一件事就更嚴謹了。如果講現在試驗區工作跟過去有什么不同，我覺得最大的區別就是現在試點試驗是在法治化的軌道上進行的。從某種程度上講，試驗內容如果不涉及突破法律就可以大膽試、大膽闖，老百姓覺得好就行。但如果要涉及突破法律，那一定要通過法定程序經授權才能向前推進。

　　事實上，從法律限制到法律允許，并不意味著改革試驗任務結束。法律允許了，不表明現實矛盾就自然解決了，還需要去繼續探索和試驗。比如土地經營權的融資擔保，法律現在允許經營權融資擔保了，但如果融資擔保失敗，經營者還不上錢，怎么處置土地經營權?到目前為止還沒有很好的解決辦法。到2018年10月，全國232個試點縣的農村承包土地經營權抵押貸款余額約為520億，平均一個縣2億多。如果農戶貸款按每筆50萬元算，最多只涉及400多戶，對于一個縣來說受惠面積太小了。調研發現，大的國有商業銀行“兩權”抵押業務做得比較少，較小的地方商業銀行、鄉鎮銀行、信用社、農商行等做得較多，而且這些機構中很多也是在地方政府的行政命令下不得不做。雖然法律允許了，但農村承包土地經營權抵押貸款還面臨著許多突出的現實矛盾。第一，風險大、收益差。第二，基本都是大戶受益，普通農戶受惠不大。第三，許多基層銀行是按預期收益質押來做的。農戶如果沒有抵押擔保物，銀行只能是按照一畝地的產出、租期等算出預期收益來做質押。這與前段時間在市場上鬧得紛紛揚揚的民營企業股權質押，最后股價暴跌被迫平倉，資金鏈斷裂形成債務違約的道理是一樣的，風險很大。第四，做經營權抵押試點的地方，許多由財政出資建立了擔保基金。如果出現不良貸款，擔保基金少則承擔一半、高則承擔80%的損失，實際是把銀行的風險轉嫁給了財政。因此，農村貸款難靠什么來解決，下一步還有很多問題需要探索。

　　試驗區工作必須推動改革走向法治化，自身工作也要一步步走向法治化。還以農村承包土地經營權抵押為例，要具體研究哪種情況可以抵押，哪種情況不可以抵押。不是所有的租賃物都可以拿去抵押，但也不是所有的租賃物都不可以抵押。同樣是租賃，取得方式不一樣，付出代價也不一樣，享有的權限就不一樣。我們國家土地租賃歷史是非常長的，形成過農地租賃的習慣法。由于獲得租賃權的條件不一樣，所以就有允許再次出租的、有允許抵押的。從歷史看，絕大多數的租賃是按期交租，沒有特殊理由必須按期交，不交就把地收回。歷史上為什么又出現永佃制呢?其中一種來源是佃戶投工投勞開墾了地主的荒地，于是“田底權”歸地主，“田面權”歸佃戶;另一種來源叫自賣自佃。本來家里日子過得好好的，天災人禍來了，家里值錢的只有地，就只能賣地了。地賣掉以后怎么活呢?于是想辦法找到一個買主：你答應買我的地，我賣給你后，你必須把它租給我種，我給你付租，這就也產生了“田底權”與“田面權”的關系。永佃制的土地經營權可以再租給別人，就是“田面權”，這跟一般的土地出租不一樣。歷史上還有一種土地租賃關系叫押租，就是土地的租賃者不僅要按期交租，還要先押一筆押金。這種租賃者其實租地不是為自己種，而是為了再次出租，就是“二地主”。“二地主”租來的地，不僅可以再次出租，必要時還可用于抵押，因為他有一筆押金在大地主那里。歷史上關于租賃的重要問題，我們現在都遇到了。比如，承包土地經營權流轉是否有效的問題。歷史上的土地租賃，首先要明確的是簽合約的人是否合法有效，是否當地公認。比如這個人是大家公認的家長，他能做主。其次是標的物要清楚。第三是交租的方式要明確，是租金還是實物，等等。第四是要有見證人。不像現在的信息社會，過去簽了合同后一定要想辦法讓更多人知道。現在有些地方，公司企業跟村干部一商量，弄一堆假手印，老百姓根本不知道，就把土地大面積流轉出去了，印個沒有法律依據的經營權證，就把地給抵押掉了，這樣下去怎么得了!這次土地承包法的修改，第46條、47條就是新增的。第46條規定“流轉的土地經營權在原承包農戶書面同意并報發包方備案后，可以向金融機構融資擔保”，這條以前是沒有的。這句話非常重要，這是一個重要前提。不經承包農戶書面同意的再流轉和融資擔保是無效的。

　　再比如，城里搞土地開發，開發商批到土地以后，土地使用權證可以自由轉讓，也可以到銀行抵押，為什么呢?因為開發商交了幾十年的土地出讓金。而農地出租不一樣，不管合同簽多久，地租通常是一年一交，也有一年兩交的。交的方式，有上打租，就是先交錢再種地;也有下打租，就是種完地再交租。如果簽的是下打租合同，那么這張合同拿到手等于一分錢還沒付，把它拿到銀行來抵押，抵押的到底是什么呢?會不會出風險?有的地方是到產權交易市場去做個鑒證，銀行就認可，將來出了問題由交易市場負責解決，有的地方為了方便，由此就又創造出了一個單獨的承包土地經營權證。那么這個證的法律依據是什么?它有什么法定的權利?這類問題具體怎么解決，還要靠改革試驗。

　　改革永遠在路上，試驗也永遠在路上

　　《農村工作通訊》：習近平總書記提出要推進新一輪農村改革，您認為農村改革試驗區在鄉村振興中該如何定位，如何在新一輪農村改革中做出新的、更大貢獻?

　　陳錫文：提出一個概念，必須要講清楚其內涵外延。現在鄉村振興的總目標、總抓手都講清楚了，但具體到細節上，還有很多問題需要理清。首先要明白鄉村為什么要振興。鄉村跟城市，就像人的胳膊和腿一樣，胳膊強壯了，腿也不能瘦弱。城市有城市的功能，鄉村也有鄉村的功能。城市要發達，鄉村當然也要振興。鄉村振興必然要圍繞發揮鄉村功能來實施。第一，鄉村承擔著保障國家糧食安全和農產品供給的責任。首要的就是不能隨便濫占農田、破壞農田。第二，鄉村作為生態環境的屏障，作為生態產品的供應者，必須保護好綠水青山。第三，鄉村要保持有民族特色、地方特色的優秀傳統文化。城里的文化往往是包容的、融合的;農村不一樣，農村有民族的、地域的特有文化，要保持文化的獨立性，留住這個根。這些都屬于農村的功能，而這些功能是城市替代不了的。健康的現代化國家就跟健康的人一樣，要讓所有的器官都發揮作用，因為器官的功能是難以相互替代的，而城與鄉的應有功能得不到充分發揮，整個現代化進程就會是殘缺或病態的。從這個角度出發，我希望農村改革試驗區能結合中央提出的鄉村振興，去督促地方出臺縣級、鄉鎮、村一級的規劃，著眼點就是要讓鄉村發揮自己獨有的功能。

　　改革永遠在路上，那么試驗也永遠在路上。改革試驗形成的成就成果都是階段性的，攻克了一個堡壘，后面可能還有更大的堡壘等著。改革進入了“深水區”，需要試驗區去解決的“卡脖子”的問題很多。農村改革試驗區是整個農村改革的先頭部隊、偵察兵，對于各地在實踐中碰到的疑難雜癥，要想辦法嘗試解決。農村改革不能松勁，不能局限于完成了中央部署的改革試驗任務，還得聚精會神集中精力，不斷去攻克改革難題。